蔡昉:户籍制度改革是破除流动障碍的关键

发表于  08/16 06:30   约13分钟

中国以城市化为代表的改革和发展经验,可以为解决一般性的发展问题提供答案。(图片来源:视觉中国)

中国以城市化为代表的改革和发展经验,可以为解决一般性的发展问题提供答案。(图片来源:视觉中国)

  1978—2016年期间,中国实际国民总收入年均增长9.6%,是同期世界上最快、持续时间最长的增长速度。这个时期,中国的城市化速度也是世界上最快的,城市化率从17.9%提高到56.8%,每年以3.08%的速度提高,不仅远快于高收入国家平均水平(0.33%)和低收入国家平均水平(1.39%),也明显快于处于类似人口转变阶段国家的平均水平(1.75%),以及处于相同经济发展阶段的中等偏上收入国家平均水平(1.65%)。这个时期中国对世界城市人口增量的贡献为25.6%。

  过去40年中国快速城市化的进程中,人口从农村向城市的迁移、劳动力从农业到非农产业的重新配置,都充分展示了相关改革如何消除阻碍生产要素流动和重新配置的体制障碍,从而把有利的人口特征转化为高速经济增长、显著结构调整和深刻社会变迁的改革进程。因此,城市化推进的过程及其揭示的体制变革、结构转变、增长贡献和分享效应,可以成为改革开放促进发展、实现分享过程的一个全方位缩影。

 

中国特色城市化的特征化事实

 

  经济发展由总量增长和结构变化构成。增长的一个重要源泉是生产率,核心是配置效率。所以,促进要素特别是劳动力流动,是发展的关键,也是城市化的核心。改革是为了改变抑制发展的机制,以及消除阻碍资源合理配置的体制障碍,后者集中表现在对要素退出、流动和进入的阻碍上。根据这一逻辑,可以概括出中国特色城市化(在很大程度上也是中国改革过程)的三个特征化事实。

 

事实一:

 

农业激励制度的改变使农业生产率得到改善是劳动力退出低生产率产业的前提。

 

  家庭联产承包责任制按照人口和劳动力数量把土地承包到户,规定必须完成的农业税、统购数量和集体提留,增产部分完全归农户所有并自由支配。这种激励机制的变化极大提高了农业劳动生产率,农业增加值和粮食单产的年均增长率,分别从1975—1980年的0.9%和3.1%,提高到1980—1984年的9.9%和7.2%。

  从这一步改革与后来发展过程之间的联系,可以看到一个重要事实:激励改善导致农业劳动生产率提高,创造了劳动力向非农产业和城市转移的必要条件;而实行家庭联产承包责任制所必然导致的对人民公社的废除,是劳动力转移的第一个体制突破。

  由于中国的改革与发展是互相促进的,市场导向的经济体制转型又与二元经济发展交织在一起,这个劳动力转移不仅是突破体制束缚的表现,还是消化农业剩余劳动力的现象,从而是资源重新配置过程的开端。

 

事实二:

 

经济增长和非农就业扩大促进劳动力在城乡、地区和产业间流动。

 

  改革时期的中国经济高速增长,并不仅是对一个旧增长常态(或生产可能性边界)的回归。事实上,这个时期形成的人口机会窗口,从要素积累和配置以及生产率提高等方面帮助形成了更高的潜在增长率。

  在体制改革释放出这个潜在增长能力、需求因素(城乡就业扩大和收入提高保持的不断增长的消费需求、经济增长引致的巨大投资需求、对外开放获得的外部需求)配合的情况下,潜在增长率得以实现为实际高速增长。因此,促进劳动力流动,将其配置到生产率更高的就业领域,是兑现人口红利的关键。

  随着微观激励的改善,劳动力剩余迅速显性化。剩余劳动力转移的压力促进了一系列体制性障碍的逐步拆除,并最终使劳动力得以重新配置。特定时期农业劳动力的剩余状况和非农产业创造的对劳动力的需求,决定了劳动力流动的动力和方向。农业剩余劳动力的转移,先后经历了从“以粮为纲”到多种经营,从单一的种植业到农林牧副渔全面发展,从农业到乡镇企业,从“离土不离乡”到进入小城镇直至大中城市非农产业的重新配置。

  这一时期,在劳动力重新配置的同时,还经历着从计划经济向市场经济的体制转型。以下几个关键改革对促进劳动力流动具有突破性意义。

  •   其一,农民于1983年获准从事农产品的长途贩运和自销,第一次突破了就业的地域限制;
  •   其二,1988年政府开始允许农民自带口粮到邻近城镇就业,第一次打破了城乡就业藩篱;
  •   其三,随着20世纪90年代初粮票等票证制度取消,农村劳动力进入各级城镇居住、就业不再遭遇有形的障碍。

  根据国家统计局数据,离开本乡镇6个月及以上的农村劳动力于2017年达到1.72亿人,其中80%进入城镇居住和就业。这个人类历史上最大规模的劳动力流动及与之相伴的资源重新配置,对中国经济的高速增长以及劳动生产率的大幅度提高,都作出了显著贡献。

 

事实三:

 

拆除制度障碍推动劳动力进入生产率更高的城市部门。

 

  在20世纪80年代,乡镇企业开始为转移劳动力创造非农就业机会。1992年以后沿海地区劳动密集型制造业迅速发展,开始吸纳大规模跨地区迁移劳动力,形成了最初的民工潮。

  到20世纪90年代后期,面临严峻经营困难,国有企业大刀阔斧地进行了用工制度改革,从此打破了就业“铁饭碗”。在获得一定社会保障的条件下,下岗职工需通过劳动力市场实现再就业,新成长劳动力也实现了自主择业,市场配置劳动力的机制逐渐形成,也为农业转移劳动力提供了日益均等的竞争就业机会。

  2017年,全部实现就业转移的农民工中,29.9%在制造业,18.9%在建筑业,48.0%在第三产业。近年来,农村转移劳动力占城镇全部就业的比重已经超过1/3。农民工以其规模和年龄优势(超过半数在40岁以下)保证了城市的劳动力供给。因此,改革时期中国特色的城市化,既是高速经济增长的实现方式,也应与这个增长奇迹享有同样的声誉。

 

发展阶段变化下的城市化新内涵

 

  中国劳动年龄人口的增长于2010年到达峰值,随后进入负增长阶段。这一人口转折点不仅从劳动力供给、人力资本改善、资本回报率以及资源重新配置等方面产生对经济增速的不利影响,还倾向于减慢城市化速度。

  2010——2017年期间,城市化率的提高速度呈现递减趋势,年提高率从3.33%下降到2.04%,而根据一般发展规律,中国城市化的任务远未完成。从城市化率指标看,中国要达到所处收入组即中等偏上收入国家65%的平均水平,尚有一定的差距。

  过去40年中,以拆除制度性障碍促进劳动力从低生产率部门退出,在城乡、地区和产业间流动,实现对高生产率部门的进入为特征的中国特色城市化道路,是二元经济发展的有效经验。随着人口条件的转变和经济发展阶段的变化,这些经验按照内在的逻辑实现更新,是推动城市化从高速扩张到高质量提升的关键,与此同时,中国特色城市化道路也将在劳动力的退出、流动和进入方面产生新的内涵。

 

退出的动力:从激励制度的变革到生产方式的变革

 

  农业劳动生产率大幅提高及与非农产业趋同发生在20世纪80年代,而自20世纪90年代以来,虽然劳动力始终大规模转移,而且在城乡普遍呈现劳动力短缺的情况下,农业机械的使用越来越具有节约劳动的性质,农业生产中资本替代劳动的过程已经加速,然而,农业与非农产业之间的生产率差距却没再显著缩小。

  其原因在于,由于农业的经营规模过于狭小,在物质费用大幅增加的情况下,出现资本报酬递减现象,导致劳动生产率未能伴随资本投入的增加而提高。与1978——1984年相比,2007——2013年粮食生产中劳动边际生产力提高了数十倍,而资本边际生产力则显著降低。

  因此,进一步释放农业劳动力,必须根据变化了的情况,打破制约农业生产方式现代化的瓶颈,突破口便是通过土地制度改革,鼓励土地流转,扩大经营规模。很长时间以来,“三农”政策的导向着眼于从多取少予向多予少取转变,对改造农业生产方式、实现农业现代化聚焦不够。加强这一导向,有赖于这个产业的自身发展能力以及竞争力的提升,也是劳动力流动从而提高资源配置效率的基础,因此,“三农”政策应该更加聚焦于生产方式本身,政府各项投入应以扩大土地规模为导向。

 

流动的目标:从横向为主的流动到横向流动引致的纵向流动

 

  在城乡劳动力市场日益发育的条件下,农民工已在更大的地域范围流动,总体方向是从中西部农村流向沿海城市。在2017年外出农民工中,44.7%的流动范围是跨越省界的,而中西部外出农民工的跨省流动比例高达56.5%。

  劳动力转移和流动越来越充分以及流动范围的扩大,显著地缩小了地区间的工资差距。2017年中部和西部农民工平均工资分别相当于东部平均工资的90.6%和91.1%,工资趋同趋势明显增强。然而,这只说明劳动力横向流动的效果。完整的社会流动是指通过横向流动的扩大,使处于社会分层不同位置的个人和家庭,有更多机会沿着分层结构阶梯实现社会纵向流动。

  为了更充分地发挥城市化促进社会流动的功能,需要在劳动力横向流动的基础上,推进人口和家庭的纵向流动。作为反映社会公平程度的社会(纵向)流动性,是一整套社会政策的综合结果,也是政策调整的重要依据。最关键的环节和预期效果最明显的着力点,就是从满足基本公共服务需求、消除阻碍流动的体制机制弊端入手,把农民工及其家庭培育为真正的中等收入群体。

 

进入的身份:从作为劳动者的进入到作为居民的进入

 

  在当下的中国,增强劳动力纵向流动的关键,是在更高层次和更深程度上为农民工群体开启进入城市部门和社会的大门,户籍制度改革是破除流动障碍的关键。户籍制度改革之所以举步维艰,在于改革的收益与成本之间存在不对称关系。研究表明,户籍制度改革可以通过增加劳动供给和提高资源配置效率,显著提高中国经济潜在增长率。

  推进户籍制度改革,让农民工及其家庭以市民身份进入城市的关键,在于中央政府对改革进行顶层设计,创新性地安排改革成本的分担和改革收益的分享,形成激励相容。鉴于户籍制度改革的潜在收益,对中国经济可持续增长和中国社会公平正义的提高有巨大的正外部效应,这项改革具有全国层面公共品的性质。因此,中央政府承担更大的改革成本支出责任,有助于切实推动这项改革并取得成效。

 

中国特色城市化经验的一般意义

 

  40年来的经济改革破除了要素积累和配置的体制障碍,创造出了高速增长的充分条件;特定的人口转变阶段与改革时期的高度重合,为高速增长提供了必要条件;中国特色城市化则是把改革、发展和分享融为同一过程,把潜在增长率转化为经济发展奇迹的实践载体。剩余劳动力的退出、流动和进入,构成了中国特色城市化的过程和内涵,也是总结发展经验,提炼其一般意义以及揭示进一步改革和发展方向的有益角度。

  中国特色城市化的经验表明,对传统体制的改革既创造微观激励又获得宏观效率,符合几乎所有的经济增长、结构调整和社会变迁规律,却又密切结合了国情,与特定的经济发展阶段、人口转变阶段以及面临的体制状况相对应。遵循相同的逻辑,已经获得成功的经验可以发扬光大,同时又可以顺应变化了的情形,更新已有经验的内涵,完成未竟的改革和发展任务。

  各国都有自身发展的必要条件,并且常常是独特的。中国以城市化为代表的改革和发展经验,可以为解决一般性的发展问题提供答案:

  •   第一,通过改革解决要素积累的激励问题和要素重新配置的机制问题,把必要条件转化为实际经济增长;
  •   第二,立足于劳动力重新配置促进充分就业,把改革、开放、发展和分享融为一体,获得全社会对改革的共识,使改革得以持续推进;
  •   第三,随着发展阶段变化而不断调整改革的重点,以保持和挖掘经济增长的必要条件。

  来源:《光明日报》

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蔡昉

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