2020:中国扶贫不惑之年的新门槛

发表于  07/10 06:30   约15分钟

中国逐渐从中低收入国家迈入中等收入国家,之前没有遇到的新贫困问题也将更加显眼。 图片来源:视觉中国

中国逐渐从中低收入国家迈入中等收入国家,之前没有遇到的新贫困问题也将更加显眼。 图片来源:视觉中国

  年逾七十的卢迈是中国发展研究基金会副理事长兼秘书长,如今他常年走访扶贫一线。回忆起近四十年的扶贫历史,他对刚改革开放时的故事印象尤深。那是1978年前后,时任安徽省委第一书记的万里在贫困地区走访调查,发现一些家庭里,夫妻俩只有一条裤子,干农活需要轮流下田。

  这幅贫困地区一贫如洗的画面,长期以来主宰着人们对扶贫工作的印象。如今三十多年过去,扶贫战略收获了巨大的成就——按照当前的贫困线定义,贫困人口已经从2.5亿以上,下降到了2015年之后的5500万。衣不蔽体食不果腹的极度贫穷,已经基本消失。

  2015年,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提到,要在2020年确保农村贫困人口全部脱贫。如今,这个节点即将到来,曾经的扶贫愿景也面临着新的变化和挑战。

  面对这样的转型,社会各界都格外关注。近年来,围绕着农村的贫困,有一系列事件进入过公众的视野,面对2020年,贫困的问题仍然牵动着社会的各个方面,又有如下的问题值得思索:扶贫政策是如何前后演变的?2020年之后,扶贫工作将要面对什么新局面?我们有哪些可以未雨绸缪之处?

 

扶贫制度演变史:走到瓶颈的“大水漫灌

 

  中国改革开放以来的扶贫政策,根据时间先后,可以划分为四个阶段。1979年到1985年,依靠家庭联产承包责任制的推进,大量农村家庭通过农业生产脱贫。这是第一阶段。

  第二阶段,是1986年到1993年政府主导的大规模“开发式扶贫”,以1986年中央成立国务院“贫困地区经济开发领导小组”为始。这一时期扶贫战略的特点,是以区域为单位实施开发,通过开发带动脱贫。国家划定了18个“集中连片贫困地区”,重点推动其经济发展。今天针对贫困县的帮扶,正是在那一阶段中划定的。从此,大量的扶贫资金瞄准这些县一级行政区投放。

  第三个阶段源于1994年国务院印发《八七扶贫攻坚计划》。所谓“八七”,是指要在2000年以前,用7年时间基本解决农村8000万贫困人口的温饱问题。这一阶段中的扶贫项目统筹了更多部委,如教育部的“两基”——基本普及义务教育,基本解决青少年文盲问题——就与这一阶段的扶贫同时推进。

  第四阶段是2000年至今,扶贫工作在前面三个阶段的基础上深入、细化。2000年之后,扶贫战略下沉,大量鉴别、确定贫困村,帮扶最低收入者。与之并进的是国家推动下的农业产业化,和在农村地区推动的基础设施提升——如2004年的“村村通”工程。南都公益基金会理事长徐永光提到,这一时期的基础设施投入极大。此外,这一时期也正是农村大量向城市输送劳动力的时间,在城市工作的农民工,工资收入增长,快速拉动了农村脱贫。

  从第一阶段到第四阶段,扶贫战略循序渐进,其中有调整、变化,但是有两条逻辑轴线是一以贯之的。其一是,国家会以收入为标准划定一条绝对贫困线,以便于在全国范围内统一确定、瞄准扶贫的对象,即贫困人口。随着人均收入不断提高和物价水平的不断变化,这条线从改革开放之初的人均年收入100元,提高到了2011年调整后的人均年收入2300元。2020年的脱贫标准,正是根据这一数值设定的。

  其次是,这四个阶段的扶贫办法,总体上属于“大水漫灌”。北京师范大学教授兼中国收入分配研究院院长李实提到,基于中国的贫困情况,在国际上没有现成的扶贫战略经验,于是在这种倒逼下,中国独创了一套区域开发和扶贫相结合的模式。这种模式较为粗放,但有实际效果。面对有大量劳动能力的贫困人口,一旦提升经济水平,增加就业,就能够快速起到作用。

  但随着贫困人口不断减少,扶贫工作不断细化,“瞄准”的问题愈发重要,“大水漫灌”的战略部署也逐渐显现出了它的局限性。

  具体来说,扶贫工作的效率取决于一定量的资源能否最大程度上达到让尽可能多的人脱贫的效果。在过去的“大水漫灌”阶段,在一定区域内先开展经济开发,将资金投入基础设施建设,就能够吸引产业资本、推动农业发展,创造就业,有劳动能力的人口就能实现收入快速增长,摆脱贫困状态。但是到了现在,大量人口已经脱贫,剩下的贫困人口中,很多是老人、孩子、病人、残疾人。李实在多篇文章中指出,和过去不同,这些人群的分布是分散化的,过去的以地域为单元的开发模式不再适用。

  近年的精准扶贫,已经尝试用“建档立卡”的方式定位这些人群,但扶贫的精确瞄准问题,很多时候是一个制度问题:如何选择贫困县、贫困村、贫困户,涉及一系列不同层级的政府运作、不同机构的配合,关乎政策的落实程度、拨款的到位方法、具体操作的时间进度、落实效率等等。在这种背景下,“大水漫灌”的方式面对越来越要求精确的扶贫需求,是逐渐力不从心的——这并不是说经济资源上不足,而是在将政策落实到位的过程中,存在着客观规律的限制。《半月谈》2018年2月刊出文章,要求各级干部不要因为扶贫越做越遇到“硬骨头”而气馁,也从侧面反映出了这一趋势。

  此外,已经完成的扶贫工作,也有精确度不足的问题。李实介绍说,根据他的团队的测度,之前扶贫中的低保户鉴别,其“瞄准性”大概在30%上下,这个数字无疑有进一步提升的空间。

  正是在这样的变化面前,2020年将成为扶贫工作的一个“门槛”,其面临的更多复杂性也叠加进来,走向“深水区”。

 

2020之后:“穷人”之后的“新贫困”

 

  2020年的节点就要到来。按照计划,以当前的贫困线所划定的,即年收入2300元所划定的人群,在2020年应该全部脱贫,但这并不意味着扶贫工作将完成使命,因为,随着贫困人口的减少,中国逐渐从中低收入国家迈入中等收入国家,之前没有遇到的新贫困问题也将更加显眼。

  所谓相对贫困问题,主要是指社会中因分配和再分配的不均衡,导致一定比例的人群始终维持在相对社会其他部分收入要低的状态。李实介绍说,大多数欧洲国家采取的便是相对贫困标准,以收入中位数的50%到60%左右作为贫困线,达不到者视为贫困人口,一般来说,相对贫困人口会占到总人口的20%左右。而美国用依托基本生活费用指数计算的月收入标准作为贫困线,常年有约10%到15%的人口生活在此线以下。

  在扶贫领域,学者们的共识是,相对贫困标准会不断变动,如果一个国家整体收入高,相对贫困线就高。而当温饱层面上的贫困问题得到缓解,更多维度的问题也会随之被纳入“贫困”的范畴——医疗、基础设施、生活质量、平等机会……

  在这之中,最引起社会关注的,是贫困的代际传递问题。

  去年,斯坦福大学发展经济学教授罗斯高的一场演讲引来了互联网上的一场舆论热潮。罗斯高常年研究中国农村贫困问题,他认为农村儿童父母进城打工而不在身边,加上农村教育水平落后,导致中国许多农村儿童的智力发展水平较低,未来不容乐观。尽管罗斯高对儿童智商的测度和要求“妈妈回家”的解决办法引起了许多批评,但他对农村下一代因为种种原因“输在起跑线上”的担忧,的确是从事、关心扶贫工作的学者、行动者与公众极为焦虑的事情。

  在一线工作较多的卢迈在对谈中多次提到同样的问题。尽管今天农村的生活状况普遍都有改善,吃不饱饭的情况几乎消失了,孩子们甚至还有不少零花钱,但是因为父母在城市打工,孩子由祖辈抚养长大,农村教育资源又极为不足,因此孩子们的知识水平相当堪忧。他认为,在未来的人工智能时代,文化水平不够的人面临着就业上的极大困境。中国发展研究基金会对来自不同省份13个县的幼儿园进行调查发现,园中双留守儿童占到40.7%。而要说到教育在农村基层的普及程度,数据就更令人忧心,据中国农业大学教授李小云给出的数据,全国59万个行政村里,只有19万个有自己的幼儿园。

  而这样的问题并非中国独有,卢迈提到,美国政治学家帕特南的《我们的孩子》,描述的是在美国遇到的同样问题——相对贫困以代际传递,造成了美国社会的分裂,穷人与富人的居住、教育是割裂开的,彼此不相往来。富人有钱为孩子提供经费。而同样是公立学校,穷孩子接受的教育不敢恭维,向上流动既少,也困难。其结果是“1%”和“99%”之间的对立越来越突出。

  令人担心的是,如果农村教育和基础设施不加以改变,这样的区隔、贫困的代际传递、阶层地位很可能在中国不断复制。儿童、妇女、老人,针对这些原先“大水漫灌”不会专门定向扶持的群体,专家们都认为我们当前的扶贫系统是不够的。比如李实就提到,在国外,针对这些群体的救济式扶贫有很多种模式,比如在很多发展中国家有儿童补贴。与之相比,中国的模式是很单一——只有低保,还有就是医疗救助。这方面,中国继续借鉴更多经验。

  2020后扶贫面对的另一个问题是,扶贫的可持续性到底如何。之前的脱贫中,有相当程度的比例的农村家庭因为生病、上学、自然灾害等多种原因“返贫”,也就是说脱贫后的农民在面对各类风险时抵御能力仍欠佳。就算是很多突出的脱贫例子中,也存在脱贫之后不确定是否可以保持小康状态的问题。在李小云看来,如果扶贫之后不能带动致富,那么已经脱贫的人群仍然有可能因为各种原因重新滑向贫困。他在云南勐腊县河边村的实验中,人们脱贫之后尝试经营小本生意,创业脱贫,但距离致富还有一定差距,而当地居民脱贫之后消费水平开始提高,如何走出下一步也非常关键。而徐永光也指出,脱开了政府的帮助,贫困人群本身的积极性一旦不能发动,那么返贫的可能性就非常高。

  进入中等收入阶段之后,城镇化的不可逆转也将城乡问题带入了后2020的扶贫视野。在过去,农民工进城打工,返乡消费,是扶贫成功的重要推动力之一。但一方面,农村居民的非农工资收入越来越高,2016年之后平均达到了5000元,占到年收入的近40%。另一方面,农民工群体逐渐老龄化,城市房价飙升,留在城镇越来越困难。在李实看来,一旦引入多维的贫困标准,城乡之间的贫困问题会很快凸显出来。比如,农民工群体中,享受养老保障的不到30%,医保不到40%,失业保险不到50%。

  学者们认为,城乡二元结构客观上曾经帮助了乡村发展,但其负面效果也在今天的局面下凸显出来。在题为《2020年之后会是一个没有“贫困”的时代?》的新文章中,李小云指出,城乡收入差距正在成为新的农村贫困的主要表征之一。而李实对中国基尼系数的研究也显示,中国财产差距的基尼系数在近年升高不少,主要原因是房产带来的差距。更令李小云关注的,是人口从农村到城市的流动格局正在缩小,如果通过流动改善生活的可能性减少了,农村和城市的相对贫困群体都会增加。

 

面对新的贫困问题,如何未雨绸缪?

 

  种种即将发生的变化,意味着中国扶贫工作中的将要发生一场大转折。在新的形势面前,扶贫工作如何未雨绸缪呢?

  应对2020年的新形势,对贫困的识别方式亟待改变。传统的识别方式以收入为标靶,和“大水漫灌”式的扶贫方式直接挂钩。而在精准扶贫和之后的多维扶贫时代,对贫困的识别要相应地引入更多维度,提供更高精度。而政策也应该顺势跟上,中国人民大学教授郑功成就举例指出,在现行制度中,教育、住房等等补助和低保捆绑挂钩,使得很多人为了住房补助而“啃低保”。

  此外,注重教育,预防扶贫就更为重要。卢迈提到,相比产生贫困问题之后再调拨资源扶贫的“再分配”,将资源预先向教育、儿童养育倾斜,以预防因教育程度不足而导致贫困的做法,在相同资金条件下获得的效果更好。这种做法叫做“预分配”。也就是说,同样的扶贫经费,对农民工子弟进行帮扶,成效更大,而且长远上有更多积极效果。

  与此同时,现有的城乡二元的扶贫框架也需要针对新的城乡关系作出调整。尽管在这方面,是在农村分散式提供公共服务,还是在城镇集中提供公共服务,让农村居民更多进入城镇,仍有一定争论,但对农村居民的公共服务——医疗保障、教育、养老——亟待加强,是不争的事实。

  面对新形势下扶贫工作容易出现的效率问题、损耗问题,如何动员社会力量、社会组织参与,也尤为关键。徐永光从社会公益的角度出发,指出社会力量和市场力量能填补政府缺位和效率不足的空间,比如农村子弟的学前教育现在有接近1000万人的缺口,而学前教育又并没有列入义务教育之列。在他看来,这样的空间就需要社会组织来补位,不然的话,农民工的第二代第三代就要承担很大的转型成本。

  郑功成则从政策设计的角度举例说明了现行政策仍然有很大空间可以调整。比如有一些贫困户因为担心收入提高会“脱贫”而失去部分基本保障,所以没有通过劳动增加收入的动力。针对这种情况,扶贫工作可以改变政策,在贫困户的劳动收入计入总收入时,予以一定数额的豁免,增加他们脱贫的积极性,这样贫困户自身脱贫的动力就要大很多。事实上,据媒体报道,近年来一些地区在扶贫工作中也对政策作了这类调整,收到了良好的反馈。

  总而言之,从社会力量和政策设计两方面出发,长期自上而下扶贫的“一个积极性”,在未来需要朝向更多维度、更多角度、更多积极性的方向转变。

  李小云提出,中国之前的局面,是以绝对贫困为主导的,因而整个扶贫、脱贫的体系和战略,都是按照消除绝对贫困而发育的。但到了2020年,面对相对贫困和多维度的贫困问题,整个扶贫治理体系需要发生变化。这就要求要兼顾地区之间协同、城乡之间协同、政府和社会的协同,并且要能够打破现有的碎片化的贫困治理状态,最终,“一个综合的贫困治理机制”显然是题中之义。(作者:任其然;来源:澎湃新闻)

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到了2020年,面对相对贫困和多维度的贫困问题,整个扶贫治理体系需要发生变化。

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