从马克龙访德看欧盟经济治理改革中的德法之争

发表于  05/03 06:30   约16分钟

由于根本性的理念差异和利益分歧,马克龙雄心勃勃的欧盟改革计划很难得到德国的共鸣。图为4月19日,德国首都柏林,德国总理默克尔(左)与来访的法国总统马克龙交谈。 图片来源:新华社

由于根本性的理念差异和利益分歧,马克龙雄心勃勃的欧盟改革计划很难得到德国的共鸣。图为4月19日,德国首都柏林,德国总理默克尔(左)与来访的法国总统马克龙交谈。 图片来源:新华社

 

  法国总统马克龙于4月19日访问柏林。本次德法会晤的主题是欧盟改革,即如何使欧盟在经济上更稳定,在外交上更强大,内部更团结。来访的马克龙拿出的是雄心勃勃以改革“救世”的姿态,而刚刚再次掌权的德国总理默克尔毫无悬念地以保守姿态应对,马克龙想要投资,默克尔捂紧口袋,于是攻守对抗成为德法会晤的主旋律。

  无疑,默克尔与马克龙的原则性目标是一致的。推进欧洲一体化是马克龙总统生涯的基石,他也不断在重要讲话中阐述维新欧盟的愿景。英国脱欧,特朗普不时兴风作浪,欧盟以外种种不利因素频现,在这样的状况下,默克尔自然也是希望欧盟日益强大,并非常看重德法两国在欧盟的轴心作用以及与马克龙的合作。本届德国政府联合执政协议的主题就是“欧洲重新出发”(Ein neuer Aufbruch für Europa)。德国和法国都真心希望欧洲强大。
  有一点也是肯定的:去年6月各成员国首脑在比利时首都布鲁塞尔举行的欧盟首脑峰会上决定推行的欧盟改革,只有德法两国步调一致才可能实行。
  但即便有深刻的合作基础,一旦涉及具体的改革措施,德法之间便一再出现巨大分歧。

马克龙的雄心与德国人的忧心

 

  马克龙的欧盟改革计划很明确:要让欧盟尽可能强大,为此须投入大量资金。他的计划包括建立更完善的欧盟对外边防,并逐步形成共同的难民和外交政策,但核心想法始终是增加欧盟尤其是欧元区的投资,而且应当实现由欧盟自己的财政进行投资,并为此设立欧盟财长一职。此外,引入共同存款保险,完善银行联盟以防范危机,也是计划的一部分。
  对马克龙的改革计划,默克尔态度保守。她也主张形成欧盟共同的安全与外交政策,并增加必要的开支,但对马克龙计划的其余部分,她均持怀疑态度。
  默克尔所在的联邦议会第一大党联盟党(基民盟及基社盟)党团在马克龙到访前公布了一份文件,对马克龙在欧盟经济治理领域的改革主张表达了强烈的抵制。党团的意见虽然对默克尔与马克龙的商谈不具约束力,但在目前的情况下,如果默克尔面对马克龙做出额外让步,便会令自己在党内遇到麻烦。默克尔在自己的基民盟党内的权威性已大幅下降,大家早已开始议论起“后默克尔时代”。在本届联邦议会的709个席位中,联盟党与社民党联合组阁后形成的黑红大联盟占399席,距表决通过所需的355票只有44席优势,作为执政党不得不较以往更重视自己内部的不同声音。而且事实上,这种抵制态度背后的忧虑即便不是由联盟党提出,也会由反对党即德国新选择党和自民党在政治辩论中表达出来。
  社民党持何态度?当马丁·舒尔茨(Martin Schulz)是党主席又是外长指定人选时,欧洲曾是社民党最重要的政治主题。现在虽然名义上也还是这样,但刚刚换帅的社民党在欧盟改革问题上尚未有明确表态。而在欧盟财经领域的具体问题上,德国副总理兼财长奥拉夫·朔尔茨(Olaf Scholz,社民党)态度保守,与其前任沃尔夫冈·朔伊布勒(Wolfgang Schäuble,基民盟)的立场相似。
  可以说,对马克龙在欧盟经济治理领域的改革计划,德国左、中、右所有主流党派的立场竟空前一致——“保守”、“抵制”。德国人究竟有何疑虑?
  对马克龙扩大投资的主张,批评者指出:欧盟目前可用于投资的钱并不算少。每年仅“凝聚政策”一项就有3500亿欧元的预算,用于缩小地区差异。欧盟委员会还通过所谓的“容克计划”为私人资金投资基础设施提供资助,总金额高达5000亿欧元。马克龙必须解释,为何在他看来还需要额外投资。
  马克龙有关设置专门预算以防经济危机的想法也需要进一步澄清,如欧洲失业保险:所有成员国均缴纳资金,必要时为危机国家的雇员提供资金支持。危机预算这个想法的吸引力在于:危机发生时无需进行艰苦谈判即可实现各个方向的转移支付。但德国的批评意见认为,欧洲失业保险很可能使德国不得不为其他国家的失业买单。
  那些从长远看可能增加德国负担的改革措施也在德国遭遇巨大阻力,尤其是欧洲银行联盟。建立银行联盟的想法也是源于最近一次的危机。人们看到,个别成员国的金融机构有可能为整个欧盟带来问题。为此,欧盟已经引入银行的共同监管和单一清算机制这两大支柱。银行联盟的第三大支柱是尚处讨论阶段的共同存款保险。共同存款保险的想法获得不少专家的支持,但在德国也引发忧虑,人们担心存款保险会把银行的存量债务普遍化,比如意大利金融机构的账面上就还有数十亿欧元的无担保贷款。德国政府认为,要谈共同存款保险就必须先消除这些债务。因此,默克尔在与马克龙的会晤中表示,引入存款保险将是在“遥远的未来”。
  马克龙有关设立欧盟财长的设想也使德国人忧心忡忡。这不仅仅是钱的问题。在最近一次的危机中,人们时不时会感觉到,欧元区的财长们组成了一个民主性严重缺失的机构,越过民族国家的民主立法机制为整个欧洲做出重大决定。
  当然,面对马克龙一上任就以“重建欧洲”为口号在欧洲发起的魅力攻势,德国人也不能毫无作为,必须做出自己的回应。
  去年,时任德国财长朔伊布勒(Wolfgang Schäuble)拿出了德国的改革方案:将欧洲稳定机制(ESM)转化为欧洲货币基金组织(EWF)。朔伊布勒自2009年担任德国财长起就扮演了应对欧元危机主要操盘手的角色,是强硬的财政纪律捍卫者。德国的EWF方案主要包括三个方面:第一是扩大资金,增强应对未来危机的能力;第二是优化职能,形成一套更有效的债务重组机制,对危机国家实施更有效的救助;第三是机构转型,将目前ESM非政府金融机构的身份转变为欧盟机构,赋予其监督成员国执行财政纪律和对成员国的经济风险进行观测、预警的权能。
  很明显,德国想要打造的“欧洲版”国际货币基金组织实际上是一个高效的主权债务重组机构和强有力的财政纪律监管机构。德国人主张加强财政纪律管束,防止成员国因违规而滑出正轨,进而引发危机,并要求危机国家通过整顿债务和财政纪律走出困境。马克龙改革计划的核心是希望通过确立欧盟统一财政,设立欧盟财长,以促进投资,拉动经济增长,并打破成员国之间的转移支付壁垒,预防和缓解危机,最终促进各成员国经济均衡发展,推动欧盟的一体化。

欧元区的非对称经济治理机制


  “货币主义”vs.“经济主义”、“严格财政纪律”vs.“欧洲经济政府”,德法之间在欧盟经济治理思路上的巨大差异在欧洲经济与货币联盟成立之初就已存在。为何说欧元区现行的经济治理机制带有浓重的德国色彩?欧元区又为何会采用这种货币政策和财政政策非对称的治理机制?我们来简略回顾下历史。

  建立平行的货币政策与财政政策管理体系,这是经典的宏观经济管理理念。建立欧洲经货联盟的最初构想也是照此设计。1970年的《维尔纳报告》(Werner Report)和1977年的《麦克杜格尔报告》(MacDougall Report)分别对欧洲经济政府和欧洲公共财政提出了具体建议。但欧共体最终决定,首先致力于成员国货币政策的协调和汇率管理,暂时搁置经济政策的统一协调。(《维尔纳报告》,由时任卢森堡首相Pierre Werner[1913—2002]主持拟定。《麦克杜格尔报告》,由英国经济学家Donald MacDougall[1912— 2004]主持拟定。——编注)

  欧共体的这一决策与当时经济政策范式的根本性转变有关。20世纪70年初,受石油危机影响,世界主要资本主义国家纷纷出现滞胀,表现通货膨胀与失业率关系(即通货膨胀率高时失业率低,通货膨胀率低时失业率高)的“菲利普斯曲线”失灵。财政政策在促进经济增长方面的重要性被弱化,强调财政平衡和尽量减少国家干预这两大经济政策原则开始占据主导地位。80年代,欧共体主要成员国在经济政策上都发生了从凯恩斯主义到货币主义的范式转变,而后者与德国经济制度的秩序自由主义传统不谋而合。(“菲利普斯曲线”,由新西兰统计学家威廉·菲利普斯[A.W.Phillips,1914—1975]于1958年提出。——编注)
  与此同时,德国在经济上的领导和表率作用使欧盟经济治理机制带上浓重的德国色彩:一方面,由于德国强大的经济实力和马克的良好声誉,德国在欧洲货币联盟筹建阶段的谈判中就始终占据有利地位;另一方面,德国在历史上的教训和经验既印证了币值稳定这个政策目标的重要性,也增加了德国央行货币政策模式在欧洲的号召力。
  可以说,欧洲共同体的经济治理机制是一种“欧洲化”了的德国模式,其核心是:中央银行拥有绝对的独立性,并将维护币值稳定作为首要目标。
  在这个背景下出台的《德洛尔计划》(由时任欧洲共同体主席雅克·德洛尔[Jacques Delors,1925—]于1989年6月向欧洲理事会马德里会议提交)放弃了欧洲中央银行与欧洲经济政府的平行机制,在机构上只设计了独立制定和实施货币政策的欧洲中央银行体系,财政政策的协调弱化为对成员国预算的纪律约束,从而形成了货币政策和财政政策的非对称治理机制。建立欧洲经济与货币联盟的《马斯特里赫特条约》(1992年2月签署)随后在法律上把这种机制确定下来。
  这种非对称的经济治理机制从诞生之初就不被学界看好,随着2008年经济、金融危机和欧元区主权债务危机引爆欧元危机,欧元区的经济治理机制被推到舆论的风口浪尖,备受质疑和诟病。
  “改革”已然成为共识,但为何在探索和拉锯了十年之后,仍未形成明确的路线?
  有关欧元危机的原因,基本已形成共识:随着欧元的启动,各成员国之间的名义利率水平迅速趋同,这在欧元区创建之前就已经被预见到,但不幸的是,欧元区各成员国的通胀水平却并未如原先预料地那样随之趋同。在欧元区名义利率相同的情况下,通胀率越高的国家,实际利率越低。某些危机国家在危机爆发前的实际利率甚至为负。欧元引入后,这些低利率国家信贷需求激增,导致境外资本大量流入。货币流通量的增加在房地产和投资领域催生出泡沫。在世界性经济金融危机波及下,信贷泡沫破裂并引发连锁反应,国家不得不通过银行救援行动和经济景气措施来“接手”大部分的私人负债。这迅速增加了国家的财政压力,影响到国家的偿债能力和信用评级,致使国债利率飙升,几乎阻断了其在金融市场上再融资的可能,这些国家因此深陷债务危机,甚至面临国家破产。这说明,欧元区成员国的通胀水平差异是导致欧元危机的一个重要的直接原因。
  可见,虽然引爆欧元危机的是主权债务危机,但财政问题只是表征,债务危机背后更为深刻的问题是:欧元区各成员国因工资水平、通胀水平差异而在国际竞争力上存在巨大差异,并因此出现国际收支的严重失衡。因此归根结底,欧元区要若想最终摆脱危机的阴影,就必须最终实现各成员国之间宏观经济发展水平的均衡
  欧元危机爆发之后,欧盟出台了一系列措施以稳定欧元区。这些措施主要包括:《稳定与增长公约》修订,订立《财政契约》,设立金融救助机制,监督程序强化,成立银行联盟。这些措施是在德国的主导下制定的,它们的确在相当程度上强调了宏观经济的均衡性,但除了金融救助,其具体措施仍然是规制性的,并没有撼动欧元区的不对称经济治理机制。

乏人喝彩的“欧洲经济政府”

 

  试图对机制进行根本性改革的是法国人。早在2008年,时任法国总统萨科齐就在欧洲议会的发言中指出,由于当前欧元区某些国家的债务危机,16个欧元区成员国必须在欧盟层面成立一个拥有自己的总秘书处的经济政府(gouvernement économique),“如果没有一个界定清晰的经济政府,欧元区将难以为继”。

  先是萨科齐,现在又是马克龙,为什么法国人如此偏爱“欧洲经济政府”方案?是为了向德国模式叫板吗?而这个看似妥当的改革建议为何未能得到响应和践行?
  战后法国的经济体制,是典型的现代“计划型”混合经济体制,行政管理权和经济调控权都高度集中于中央政府。法国中央银行的独立性是有限的,货币政策的主导权掌握在法国财政部手中。拿破仑有一句常被引用名言:“它(法兰西银行)必须独立,但也不能太独立。”

  秉承这样的宏观经济管理理念,法国虽然在政治上赞同欧洲一体化,主张多极世界,但在经济上并不赞同当前欧洲货币联盟的治理模式。在法国看来,对经济增长和就业这两个目标应当制定更有针对性的、明确的政策,应当通过政治性的财政政策对目前完全自治的、纯技术性的货币政策进行补充和制衡,而这种补充和制衡的机制就是“欧洲经济政府”。

  虽然法国不断强调货币政策和财政政策之间的平行关系,但却始终未能形成切实可行的方案,这是因为法国在欧盟经济治理方面并存着两种截然不同的原则,它们之间是相互矛盾的。
  法国一方面主张在欧洲层面确立中央集权式的机制,但另一方面却又力图保留国家层面的权力。具体而言,法国希望在财政政策方面建立一个能够与欧洲中央银行相互制衡的机构,这个机构是集中管理而非协商“治理”的。这必将要求各成员国将财政政策方面的主权让渡给这个新成立的超国家机构,而这一点恰恰又违背了法国国家利益至上的戴高乐主义的政治传统。欧洲层面的中央集权与带有民族主义特点的戴高乐主义这两种政治传统在法国同样影响深远。在民族国家层面,它们是协调一致的,但一旦涉及欧盟层面,它们却背道而驰。正是这种内生的矛盾使法国在欧盟经济治理模式问题上始终处于一种“反对派”的立场和地位,它提出的批评有合理性,但却无法形成富有可行性的实际方案。
  而且,欧盟经济治理本身存在民主合法性方面的薄弱环节。经济政策和社会政策从本质而言都是“再分配政策”,它们有益于某些特定的行业、社会群体,同时也必然会直接或间接损害另一些行业和群体的利益。在具备完整民主制度的民族国家中,这种具有“零和”性质的分配和再分配政策在民主性上并无瑕疵:通过民主选举产生的政府向议会和选民承担政治责任,而选民通过选举实现对政策的决定和修正。但欧盟层面并不存在这样完备的民主体制,因此具有再分配性质的政治决策都不具备充分的民主合法性。
  在实践中,除德国之外的欧盟其他成员国也几乎都不赞同法国的主张,因为他们担心欧洲经济政府会成为大国的工具,从而使小国彻底丧失在经济政策上的发言权。

欧盟改革前景难言乐观

 

  由此可以看出,欧盟现行经济治理机制虽然被公认存在瑕疵,但至今未实施根本性改革,而是“修修补补”,加强规制性,用防御性的保守措施应对危机,这的确是没有选择的选择。从实际情况来看,欧盟所采取的规制和严厉的紧缩措施虽然显得僵硬,难以激发危机国家的经济增长活力,但至少较为明显地改善了它们的财政和国际收支数据,并在一定程度上倒逼这些国家进行内政改革。另外,对欧元区其他成员国,尤其是像德国这样的在救助中的出资国而言,勒令受援助国紧缩不存在道德风险,是国内政治接受度最高的方案。

  欧盟改革势在必行,德法合作方能推动改革,这是所有人的共识。但由于根本性的理念差异和利益分歧,马克龙雄心勃勃的欧盟改革计划很难得到德国的共鸣,尤其是经济治理领域几乎所有的具体方案都已在德国遇阻,加之德法两国内政形势均很复杂,欧盟范围内民粹主义蠢蠢欲动,随时可能伺机搅局,欧盟改革前路漫漫,前景并不容乐观。

2018-03-1582018-03-0541

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