发展都市圈和城市群是治大城市病的良药

发表于  07/09 06:30   约10分钟

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青山湖位于江西省南昌市城区,是南昌最大的内湖。青山湖集会展、娱乐、休闲、旅游为一体,是城市里的绿色明珠。图为青山湖夜景灯火璀璨。新华网发 刘小明摄

  当前中国经济出现一定程度的下滑,根本原因在于全要素生产率增长的持续下滑。其中,重要的原因在于行政力量配置的资源被导向地理位置相对偏远的人口流出地而由经济集聚效应驱动的人口向大城市集中却遇到公共服务、住房和基础设施的短缺,从而出现地区间资源错配的困境。

  为了迎接未来全球都市圈引领的竞争,也为了缓解中国经济的趋势性下滑,未来中国应实施以超大城市为带动的都市圈和城市群发展战略。一方面,让市场成为配置资源的决定性力量,让资源配置到回报更高的地区,在地区之间着眼于人均收入意义上的平衡发展。同时,政府更好地发挥作用,以土地和户籍制度的联动改革为抓手,在供给侧以土地、住房、公共服务和基础设施的供应增加适应人口增长带来的有效需求。

 

中国经济的下滑源于资源错配

 

  研究显示,中国经济全要素生产率增长的下滑从2003年就开始了,只是在2003年至国际金融危机爆发这段时间,投资驱动型的经济增长和外需强劲拉动,掩盖了效率恶化的各种问题。

  研究显示,全要素生产率增长恶化的原因在于政策导致的资源错配。数据显示,全国范围内的资源错配指标在2003年之后出现了恶化,其中,恶化程度最严重的是西部,其次是中部,相对来说比较好的是东部。同时也有研究显示,在那之后,全国地区和地区之间的产业分工程度不仅没有加强,反而有所恶化。

  资源错配的根源是行政控制的资源配置方向与市场驱动的人口流动方向出现背离。规模经济和产业集聚效应驱动人口向少数大城市和都市圈集中的经济规律被忽视。在人口流入地,基础设施和公共服务的规划和实际供给远远滞后于人口增长所带来的需求。特别是在土地供应方面,2003年之后,在经济相对比较发达的人口流入地,土地供应的增长速度出现明显的下滑,结果导致这些城市出现了快速的房价上升。

  而在欠发达地区,由于平衡地区间发展被理解为经济总量增长的追赶,大量经济资源被引导到人口流出地。其中问题特别突出的是,建设用地指标被更多地配置在了人口流出的欠发达地区,被转化成了总量过剩且零散分布的工业园区和大量缺乏实际需求的新城。特别是在2009年之后,大量新城的建设出现在中国的中西部,规划的面积远远超过实际需要,规划的密度也非常低,造成了近年来欠发达地区住房库存严重的现象。

 

中国急需扭转三个认识误区

 

  资源错配的结果源自于当下正在流行的三个误导性的观点,而实际上经济规律与国际经验却并非如此。

  第一,很多人都认为中国的一线城市太大了,人太多了。事实上并非如此,北京和上海严格说来不只是一个城市,而是多个城市围绕着中心城市组成的都市圈。它们管辖的面积也分别达到1.6万平方公里(其中平原面积为6300平方公里)和6000平方公里。如果按照都市圈来建设的话,那么,这些地方可比照的都是东京都市圈,其连成片的都市建成区半径超过50公里,人口规模已经超过3700万。在这个意义上,中国仍然没有一个地方达到东京圈的规模。2015年底,北京和上海管辖的人口规模仅仅为2171万和2415多万,即使把相邻的一些小城市纳入都市圈的统计,在与东京都市圈可比的北京、上海都市圈范围内,市场一体化和基础设施的连通性都要落后东京很多。

  第二,人们认为经济向沿海地区和一些特大超大城市集中,导致地区间经济发展不平衡。事实上,中国的问题不是经济过度集聚。有大量的证据证明,中国的经济集聚程度远远低于发达国家,甚至比相近发展阶段的发展中国家都更低。中国的真正问题在于人口的集中程度远远低于经济的集中程度,这样,不同地区的人均GDP差距就被拉大了。而解决这一问题的根本办法,不是让经济分布更为均匀,而应让人口更为自由地流动,让每个地区占全国的人口份额与GDP份额一致,从而实现人均意义上的平衡发展。

  第三,在大城市那端,很多人认为人口密度高是造成问题的原因。事实上并非如此,在纽约、东京、伦敦这样的世界一线城市,目前出现的趋势是人们重新回到市中心,原因在于以信息、知识和技术为核心竞争力的现代服务业恰恰需要更多的人口集聚,借助于人口密度来进行知识的生产和传播。同时,紧凑型的城市发展可以减少人们的通勤距离,有利于缓解交通拥堵和减少碳排放。疏散中心城区人口,导致的结果是人们进行互动和知识交换的需求受到抑制,城市活力下降。甚至进一步拉长了人们的通行距离,反而加剧了拥堵问题。

 

以超大城市为带动的都市圈和城市群发展战略

 

  未来全球范围内国家和国家之间的竞争,本质上是少数大城市和都市圈之间的竞争,科技和现代服务业将成为其核心竞争力。正是在这一驱动力之下,在全世界范围之内,人口仍然在进一步向大城市和大都市圈集中,纽约、伦敦和东京等全球城市的中心城区正在通过紧凑型城市的发展,进一步集聚人口。

  为顺应全球经济发展的趋势和城市发展规律,中国应实施由核心大城市带动的都市圈和城市群发展战略。在当前背景下,雄安新区的建设是环北京都市圈发展大战略的一部分;在长三角地区出现的嘉兴主动对接上海现象,是建设上海都市圈的契机;而在珠三角地区,粤港澳大湾区的建设也在打造世界级的大都市圈。

  这样的以超大城市为带动的都市圈和城市群发展战略,可以同时解决当前中国经济出现的几大问题,使中国摆脱经济增长趋势性下滑的困境。为此我们提出几个方面的战略调整。

  第一,在核心大城市制定蔓延半径在50公里左右的都市圈发展战略,同时,再以大体量和快速度的轨道交通连接起大都市圈和周边的中小城市,形成城市网络。这一战略将为下一阶段的中国经济增长形成巨大的动能,并以此为带动继续吸纳其他地区的人口。人口流出地则加强自己的比较优势和专业化分工,在人口减少的过程当中提高人均资源占有量和人均收入。在地区和地区之间建立起着眼于人均收入和公共服务均等化为目标的均衡发展战略,取代当前资源均匀分布和产业同构的发展模式。

  第二,以人口城乡间更为自由的流动来对冲人口红利总量下降的负面影响。当前中国经济90%来自于工业和服务业,其中服务业比重已经超过一半。沿海地区特别是一线城市正在出现劳动力短缺,而服务业,特别是生活性服务业,对于劳动技能的要求相对来说并不高。因此,人口更为自由地向城市和大城市流动,能够增加城市的劳动力供给,起到降成本的作用。同时又可为大量低收入者提供更为充分的就业机会,对于缓解贫困起到推波助澜的作用。

  第三,人口城市化和向大城市集中的过程,将释放巨大的需求有利于中国经济启动消费,调整经济结构。我们的研究显示,相比于本地城镇居民,非本地户口的常住人口人均消费要低16%到20%,这种“户籍制约消费”的效应在一线城市尤其巨大。根据测算,如果户籍制度改革到位,这些消费得到释放,那么经济增长每年大约可以加快1个百分点。

  第四,在人口城市化的过程当中,可以极大地改善下一代的教育水平和质量,有利于人力资本积累。当前的留守儿童和进城随迁子女数量占到学龄儿童的大约三分之一,如果这部分孩子教育水平和质量能够在城市中得到提高,是未来中国巨大的人力资本储备。反之,如果他们的教育不能得到有效的改进,将为未来的经济增长和社会和谐发展埋下严重的隐患。特别值得一提的是,根据近来的统计,仅四个超大型城市在留守儿童数量中贡献了大约五分之一。留守儿童的父母在所在城市依法工作并贡献税收,却难以让他们的孩子在工作地接受教育,这一现状与世界通行的公共服务覆盖常住人口的原则相悖,应尽快得到改变。

  第五,土地供应与人口流动方向相一致,住房供应与人口流动带来的住房需求相一致。在人口持续增长和房价高企的城市应增加土地供应,而在住房库存持续居高不下的人口流出地区(特别是三、四线城市),应减少(甚至终止)土地供应。存量的建设用地指标,应可以跨地区交易和再配置,改善其使用和配置效率,以此促进地区之间的相互分工。这样既可以为大都市和都市圈发展战略提供充足的土地供应,防止房价过快上涨,同时又可减少在人口流出地的已经过剩的空城和闲置的工业园区,以及与之相关的政府沉重的财政负担。

  第六,在人口持续流入的大城市,特别是中心城区,通过供给侧增加公共服务和基础设施的供给来缓解城市病。当前,超大城市的人口和土地规划与世界范围内全球城市的普遍趋势并不吻合,如果不及时调整,非常可能在未来出现更严重的公共服务和基础设施短缺。而顺应人口增长的公共服务和基础设施投资既可在短期内拉动经济增长,又可在中长期拥有可持续的回报,从而在经济增长和城市宜居两个目标上收到一石二鸟之效。

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专家

陆铭

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授,复旦大学客座教授 /  9 篇文章

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城镇化

中国在改革开放30年时间当中,城市空间扩大了二三倍,城镇化率也达到了52.6%。但是,空间城市化并没有相应产生人口城市化。随着国家新型城镇化规划这一顶层设计的面世,2014年将成中国推进新型城镇化的破题之年。

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