国企混合所有制改革常见的八个误区

发表于  05/16 06:30   约12分钟

  混合所有制改革就是股权多元化改革?混合所有制改革肯定会造成国有资产流失?混合所有制改革就是国企改革的全部?国企混合所有制改革无论是在理论认知层面,还是在实践操作层面,还存在这样那样的“误区”。澄清问题,弄清前提,避免误判,对国企改革的顶层设计者和执行者,都有深刻启示。

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中国企业承建特拉维夫轻轨项目。4月30日,在以色列特拉维夫轻轨红线施工现场,一名中国工人在组装盾构机。郭昱摄

  自党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”以来,我国混合所有制改革一直在稳妥推进。2014年7月混合所有制改革试点被纳入国资委“四项改革试点”,2015年8月24日印发《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对深化混合所有制改革提出了具体部署和推进原则,2015年9月23日国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,2016年2月26日和2016年8月2日相关部委分别印发《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,政策体系日趋完善。

  截止到2015年底,中央企业混合所有制企业户数占比已达到67.7%。截止到2016年11月,有10多个省市制定了监管企业重组整合的实施意见或方案,17个地方所监管企业及各级子企业中混合所有制企业数量占比已超过50%。

  虽然混合所有制改革已经有了日趋完善的政策体系,实践推进也有了积极进展,但是,无论是在理论认知层面,还是在实践操作层面,还存在这样那样的“误区”,也正是如此,围绕混合所有制改革的争论一直就没有停止过。具体而言,至少有以下几方面的问题需要澄清或者避免。

  第一,“混合所有制改革=股权多元化改革”。无论是理论界还是实践界,有相当一批人认为,将国有单一股权的企业改制为多个国有法人持股的企业,这也是混合所有制改革,这就将混合所有制改革等同于股权多元化改革。

  实际上,这是股权多元化改革而非混合所有制改革,混合所有制改革虽然与股权多元化改革一样是一种多元股权的股份制改革,但一定是指财产权分属于不同性质所有者的企业所有制改革,其具体形式可以是国有股份或集体股份与外资股份联合而成的企业,也可以是国有企业或集体企业与国内民营联合组成的企业,或者是国有股份与个人所有制联合组成的混合所有制企业。

  混合所有制改革与股权多元化改革的关键区别就在于,前者一定是改革为国有与非国有共同持股的企业,而后者只强调多个法人持股,但并不要求一定是不同性质的持股方的多元持股。

  第二,“混合所有制改革=国有资产流失”。混合所有制改革过程中的国有资产流失问题,一直是人们关注的焦点,是混合所有制改革必须克服的最大障碍。由于混合所有制改革涉及到将国有股权出售给非国有方,如果这个过程中存在信息不公开透明、市场交易定价不合理、交易程序不公正等问题,那么很容易出现国有资产流失问题。

  一些反对推进混合所有制改革的人因此将国有企业混合所有制改革等同于国有资产流失,甚至等同于私有化,认为国企混合所有制改革必然出现国有资产流失,是一种私有化方式。但是,国企混合所有制改革并不必然带来国有资产流失,关键是程序公正、交易公平、信息公开、法律严明。

  如果操作流程和审批程序规范、国有资产定价机制健全、第三方机构作用得到很好发挥、审计纪检及内部员工等各个方面监管到位,完全可以做到守住国有资产不流失的“红线”和“底线”。企业的资产价值需要动态的衡量,国有企业股权也需要在交易体现其价值。

  宁愿将国有股份在静态中“化掉”,而不愿通过交易追求股权最优配置、进而实现更大的国有资产保值增值,这种“因噎废食”的错误观念一直制约着混合所有制改革乃至整个国有企业改革的进展,当前推进混合所有制改革中必须加以破除。混合所有制改革已经是我党经过多年从理论到实践的探索后明确的国有企业改革方向,尤其是党的十八届三中全会及各类党的文件反复强调,决不应再将混合所有制改革贴上“私有化”标签了。

  第三,“混合所有制改革=全部国资国企改革”。有些人在谈及新时期国有企业改革,就认为国有企业改革一定是指国有企业混合所有制改革。在充分肯定混合所有制改革的重要意义同时,还必须认识到国企混合所有制改革并不是国企改革全部,不能认为只有推进混合所有制改革才是深化国有企业改革,不能将国企混合所有制改革等同于全部国企国资改革,也不能因为混合所有制改革推进的“获得感”不明显,就否认整个国有企业改革的进展。

  党的十八届三中全会对新时期全面深化国有企业改革进行的战略部署,明确新时期全面深化国有企业改革的重大任务,包括国有企业功能定位和国有经济战略性重组、推进混合所有制改革、建立以管资本为主的国有资本管理体制以及进一步完善现代企业制度等方面内容。实际上国有企业混合所有制改革可以归结为完善国有企业的产权微观结构,而整个国有企业改革涉及到国有经济结构调整、国有资产宏观管理体制构建以及国有企业公司治理结构完善等各个方面,这需要整体协同推进,任何单方面“冒进”,都不会取得令人满意的改革效果。

  第四,忽视“分类分层”前提。当前有人对国有企业混合所有制改革“细心”不够,笼统地谈国有企业混合所有制改革,忽视新时期国有企业改革推进的“分类分层”前提。回顾30多年来的中国国有企业改革,先后经历了从改革开放之初到十四届三中全会的“放权让利”阶段,上个世纪90年代初至本世纪初的“制度创新”阶段,以及十六大以后以2003年国资委成立为标志的“国资管理”发展阶段。

  十八届三中全会则开始了新时期全面深化国有企业改革的新阶段。如果说这个新时期改革阶段与前三个阶段有什么重大区别的话,那应该是新时期国有企业改革是以国企功能分类为前提的,甚至可以概括为“分类改革”阶段。根据中央关于国有企业改革指导意见,国有企业可以分为公益类、主业处于充分竞争行业和领域的商业类,以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。

  不同类型的国有企业,将会有不同的国资监管机制,混合所有股权结构中的国有持股比例要求不同,企业治理机制也有差异。一个国有企业,是否进行混合所有制改革,混合所有制改革中的国有股份比例多少,混和所有制改革进程的快慢节奏,这些问题的回答必以其功能定位和类型确定、并向社会公开透明为前提。

  不仅如此,对于中央企业,对于地方企业,对于集团公司,对于不同层级的子公司,其是否混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不应该相同,所以混合所有制改革还要先行分层。“分类分层”是推进混合所有制改革的必要条件和前提。

  第五,忽视法律法规前提。当前有些人对混合所有制改革“耐心”不够,提出要加快推进、全面推开,这就忽视了混合所有制改革推进要以相关法律法规建设和完善为前提、需有一个从试点到法规制度建设的稳步推进的过程。

  混合所有制改革是一个非常复杂的系统工程,涉及股权结构设计、各方利益调整、激励机制重构、产权市场交易以及资产价值判断等企业内外的各种活动,要求确保各类产权得到平等保护,确保股权转让、增资扩股等市场信息公开透明,确保市场交易过程严格监管和第三方机构的作用有效发挥,这都需要以法律制度建设为前提。

  当前推进混合所有制改革的最大的障碍在于,从国有股东的角度看,国有企业推进混合所有制改革有造成国有资产流失的担忧;从非国有股东及混合所有制企业的其他利益相关者的角度看,也有在推进混合所有制改革过程中对非国有产权或其他类型的国有或公有制产权、与企业经营间接相关的各种权益受到侵犯的担忧。

  如果缺乏在产权、市场、公司治理等各方面的法律制度保障,这种担忧就难以消除,国企混合所有制改革也就无法实质性推进。因此,混合所有制改革必须试点先行,在试点中不断探索完善法律制度,以法律制度建设为前提,只有法律体系相对完善后,国企混合所有制改革才能够全面实质性推进。从这个角度看,国企混合所有制改革也就不能设时间表,不能急于求成。

  第六,“重股权、轻治理”。当前推进混合所有制改革中,很多案例都是把工作重点仅放在公司股权重构上,而忽视进一步对公司治理结构的健全和完善。国企混合所有制改革的最终目标是提高国有企业经营效率和国有资本的运行效率,实现国有资本最大程度保值增值,更有效地实现各类国有企业的使命。

  而这个目标实现最为直接的决定因素是企业治理结构的健全和完善。混合所有制改革是否完成,不能仅体现在是否引入了非国有股东上,还要体现在是否构建了有效的企业治理结构上。要根据刚颁布的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》,具体化和制度化股东会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系,构建高效的运行机制,保证商业类国有企业的市场主体地位和有效市场运转机制,保证加强党的领导与完善公司治理有效结合起来。

  第七,“重约束、轻激励”。无论是从一些国有企业混合所有制改革方案设计中看,还是从一些企业推进混合所有制改革过程看,存在仅仅强调约束国企管理人员的行为,而忽视对在推进国有企业混合所有制改革中的利益相关者的激励机制的建立、不能很好地实现激励与约束相结合的问题。国有企业混合所有制改革不仅要保证国有资产保值、不流失的“底线”,还要建立有效激励机制追求国有资产的最大限度增值。

  一方面,混合所有制改革方案要有利于调动各利益相关方参与和推进混改,保证各方获得公平的利益分配和话语权;另一方面还要完善公司治理机制,要能够调动经营管理者、核心员工的积极性,要按照分类分层的原则对经营管理者进行选聘、考核和激励,对商业类企业要加大市场化选聘、差异化薪酬制度的力度。同时,还要从制度上设立针对个人的“改革容错机制”,改革过程中既有问责机制,也要有免责机制,要信任和鼓励企业家大胆创新。

  第八,“重结果、轻过程”。一些地方政府因为急于推进国有企业改革,往往从政府熟悉的目标管理的方式出发,设立国有企业混合所有制改革时间表,提出在什么时间完成多少家国有企业的混合所有制改革,并将这作为国资管理部门的考核指标,层层分解改革目标任务。

  国有企业混合所有制改革应该是一个企业的市场化演进的过程,而不应该是政府的行政目标管理过程。推进国有企业混合所有制改革,关键是把握推进过程的管理原则,一是要坚持与国有企业使命和战略要求相符、有协同效应的原则;二是坚持各股东方长期可持续合作目标导向原则和共赢、负责、尊重的行为原则;三是坚持企业内要健全、企业外要专业的组织机构原则;四是坚持产权交易价格符合资本市场公允价值原则;五是坚持改革过程中的合作方选择、尽职调查与评估、谈判、签署协议、资产交接、后评估等所有环节不可缺省的原则。(作者:黄群慧,中国社会科学院工业经济研究所所长。)

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