大批劳动力正在返城,是什么阻碍了他们成为真正的“城里人”

发表于  02/09 06:30   约29分钟

目前中国劳动力市场存在着多重分割,使得劳动力流动受阻

  改革开放以来,中国急剧的社会变迁和快速的城镇化进程伴随着人口流动布局、社会分层和劳动力市场结构的巨大变化。然而,目前中国劳动力市场存在着多重分割(城乡分割、行业分割、地区分割),使得劳动力流动受阻。而劳动力市场分割和劳动力流动受阻的主要因素则主要在于两项制度性因素:一是二元化的户籍制度;二是多重分割的社会保障制度(城乡分割、区域分割、人群分割)。因此,劳动力市场从分割走向全国统一的关键在于改革那些阻碍劳动力流动的制度性因素。故而,打破劳动力市场的多重分割,提高劳动力的流动性,从而完善劳动力市场,充分发挥市场配置劳动力资源的决定性作用,就需要政府从根本上深化改革二元化的户籍制度和多重分割的社会保障制度,以进一步减少劳动力流动的政策性障碍。这对于当前中国应对经济增速下滑,促进经济社会协调发展,具有非常重要的意义。

 

二元户籍制度是阻碍人口流动的制度性因素

 

中国户籍制度改革实践

 

  中国当代户籍制度的建立与发展经历了以下几个时期:一是计划体制的弊端尚未显化的时期(新中国成立初期至1957年);二是计划体制僵化、发展战略失误、政治运动频繁的时期(1958—1978年);三是市场化取向的改革时期(1979年至今)。

  1984年是户籍改革的一个转折点,国家允许农民自带口粮到集镇落户。1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》,标志着小城镇户籍制度取得突破。2001年3月30日,国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,其中明确提议全国所有建制镇在当地有固定住所、稳定的职业或生活来源的人员均可根据本人意愿办理城镇常住户口。2012年2月国务院办公厅印发《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,要求对于户口迁移政策实行分类,放松对落户的要求,今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施,不要与户口性质挂钩。

 

二元户籍制度不利于劳动力流动

 

  在所有阻碍劳动力流动的因素中,尚未根本改革的户籍制度是最为基本的制度约束。户籍制度的弊端之一是阻碍了劳动力的自由流动,大量剩余劳动力滞留在农村,致使城镇化大大落后于工业化进程,其次阻碍了农村剩余劳动力向城市转移。

  中国的户籍制度是为了保证重工业发展战略的实施而建立的,并一直延续至今。近些年来,虽然户籍制度进行了很多改革。但是不同规模大小的城市,户籍制度改革的力度与效果各不相同。以户籍制度为依托的流动人口管理制度,以及一系列与户口相关的社会福利制度造成流动人口的限制与排斥,容易导致农民工城市化进程的中断,把农民工重新推向土地。

 

二元户籍制度导致劳动力市场的福利歧视

 

  二元户籍制度带来的福利歧视,主要表现在子女入学、住房和城乡社会保障的差异上。首先,户籍制度导致没有流入地户口的流动人口子女们失去了正常接受义务教育的权利,使其很少能享受到城市的各种公共资源和福利。其次,没有城市户口,在城市获得福利性住房几乎是不可能的,城市住宅市场存在着对弱势群体特别是非户籍迁移农村人口的社会排斥。最后,二元户籍制度形成了城乡社会保障的差异,农村居民不能享受城市居民所能够享受的各种社会保障,包括工伤保险、医疗保障、失业保险和最低生活保障及养老保障等。农民工在城市承担着最脏、最累和危险性最大的工作,但是他们只能享受最低的待遇、最少的福利。

 

二元户籍制度导致造成劳动力市场的就业歧视

 

  就业机会平等、同工同酬,是市场经济对劳动力市场的基本要求。农村户籍者向城镇劳动力市场的大规模流动,对提高劳动力资源市场配置效率、增加农民收入、减缓城乡差距拉大速度、弥合城乡二元结构,有着基础性作用。但是二元户籍制度不仅让农民工受到农民这种身份的歧视,同时也会给他们在城市就业造成重重阻碍,如在工种及工资差异、就业机会上都有巨大的差异。首先,在城市劳动力市场上,外来劳动力一般并不能进入比较正规的部门,而大多数受雇于非国有经济部门或城市的一些非正规部门,从事非熟练性的劳动。其次,二元户籍制度使城乡户籍劳动力面临不同的工资决定机制,城市工与农民工存在劳资关系的巨大差异。农村劳动力在城镇地区的就业主要是以“农民工”的身份出现,其劳动条件和劳动收入都存在差异,即使做的是完全相同的工作,农民工所获得的工资往往低于城镇职工的工资。最后,城市居民维护既得利益,通过影响地方政府的政策制定过程,帮助形成了排斥外地农民工的歧视性就业政策,造成劳动力市场的分割。形成对农民工歧视的制度根基是户籍制度,是造成城乡对立和歧视的直接根源。

 

打破劳动力市场分割 深化改革户籍制度

 

  自1984年至今,中国户籍制度在实践中多次采取调整、补充等不同形式的微调措施,主要是在小城镇放开户籍管制、可以申请落户,而在大城市特别是特大城市依然执行严格的户籍制度,只是辅之以暂住证、人才居住证、社会关系落户等制度以满足人才及治安需要。各地户籍制度实践改革与调整过程中,出现了一些问题:一是在大城市放开户籍管制在短期内会给城市带来人口压力;二是户籍制度改革地区差异较大,小城镇户籍制度改革对东部地区城镇化起到了一定的积极作用,而对广大西部地区起到的效果十分有限;三是户籍改革并非只是简单落实城市户口问题,要考虑到就业等一系列相关问题;四是户籍制度导致户口交易,一些地方政府通过变卖户口获得短期可观收益,带来了极坏的社会影响。

  总之,原有的户籍制度未能从本质上改变。由农村流向城镇地区的人口迁移大潮已逐渐改变了中国传统的城乡二元社会结构,城镇的农民工构成了一个介于农民和城里人之间的新阶层。近年来,农村劳动力人口向城市、特别是向沿海发达地区的城市流动的总体态势没有改变,而户籍制度改革的滞后,以户籍制度为基础的城乡身份隔离和社会排斥,使得农民工的边缘化问题依然突出。因此,促进农民工在城镇劳动力市场上的社会融入,需要深化改革城乡二元户籍制度,建立公平、开放、统一的劳动力市场。

  户籍制度改革的重点是按照权利与义务对等的原则,向非户籍常住人口提供公共服务,将他们纳入城镇社会保险的覆盖范围,保障他们在劳动力市场上不受歧视地公平竞争和享受劳动保护的权益。一是打破劳动力市场的城乡分割,建立城乡统一的户口登记制度。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。创新公共服务供给模式,稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。二是打破劳动力市场的行业分割,鼓励农村劳动力向城镇非农产业转移。对于具有稳定职业、合法稳定住所(含租赁)的人员及其共同居住的近亲家属等农业转移人口要及时给予落户。对于符合条件的外来人口,遵循自愿原则,依法给予办理落户手续,享受市民待遇。对于暂不符合条件或暂时没有意愿申请落户的外来人口,要为其提供劳动就业、医疗卫生、社会保障、子女教育等基本公共服务,使农业转移人口真正实现市民化,离开土地的农民在城镇能够就业、创业、安居。三是打破劳动力市场的区域分割,推进以人为核心的城镇化。进一步调整户口迁移政策,全面放开建制镇落户限制。重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。

  2014年7月国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,目标是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户,让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的,能够逐步享受当地的基本公共服务,严格控制特大城市人口规模,改进城区人口500万以上的城市现行落户政策,建立完善积分落户制度。

 

人口流动受阻于劳动力市场的多重分割

 

  中国劳动力市场存在严重分割。在改革开放前,主要体现为城乡劳动力市场分割。改革开放后,随着市场经济不断发展和城乡劳动力流动,中国城乡劳动力市场分割有所减弱,但在城市劳动力市场里却形成新的复杂的市场分割。中国劳动力市场多重分割(包括城乡分割、行业分割、地区分割)交织在一起,直接阻碍了劳动力的有效流动,造成劳动要素资源配置扭曲,对就业、收入、分配、经济增长、社会公平等都有重要的影响,进而对劳动力迁移产生深层次的影响,阻碍经济健康发展

 

劳动力市场的城乡分割

 

  劳动力市场城乡分割是指由于户籍制度和户籍制度衍生制度的存在,劳动力市场被分割为城乡两个不同特征和运行规则的劳动力市场的一种现象。由于存在分割,农村劳动力市场的劳动者可以流向城市劳动力市场,但是很难融入。这些劳动者在就业、劳动报酬、社会保障、子女就业等方面待遇要低于从事同样工作的城市户籍劳动者。在整个劳动力资源配置扭曲中,城乡劳动力配置扭曲是导致中国劳动力配置扭曲的主要因素。因此,降低和消除城乡劳动力资源配置扭曲往往具有决定性的意义。

  劳动力市场城乡分割的出现有特殊的历史原因。在计划经济模式下,劳动力资源作为一种基础性资源由政府统一配置。政府实施了严格的户籍制度,把劳动者隔离在农村和城市两个不同的部门,劳动者部门之间的流动有极其严格的指标限制。户籍制度安排造成了劳动力市场城乡分割,两个市场的劳动者在就业、报酬、社会保障方面都有很大的差别。改革开放后,市场经济体制逐步取代了计划经济体制。农村劳动者可以自由进入城市劳动力市场,小城镇户口全面放开,不少省份开始实施居住地登记户口制度,传统的户籍制度的地位逐渐被削弱。但是大中城市的户口并没有完全放开,而且城市户口的放开并不意味着城乡劳动力市场分割的消除。

  劳动力市场城乡分割阻碍农村劳动者向城市劳动力市场流动,这主要体现在三个方面:一是就业歧视。农村劳动者一般只能进入城市的非正规劳动力市场,很难进入正规劳动力市场。他们的工作条件差,稳定性也不强,工资低于城市劳动者,而且拖欠工资现象时有发生。二是身份约束。进城的农村劳动者在社会保障方面的待遇远远低于城市劳动者,身份约束使农村劳动者无法真正融入城市劳动力市场,只是过境的“候鸟”。三是子女教育。城市由于体制的弊端并不能为这些劳动者子女提供正规教育。目前有些大城市开始解决农民工子女教育问题,成效还不明朗。

 

劳动力市场的行业分割

 

  随着中国市场经济发展和城乡劳动力流动,中国劳动力市场出现了新的特点,即由原来简单的城乡劳动力市场分割逐渐演变为城乡劳动力市场分割和城市内劳动力市场分割并存的局面;并且在这一发展过程中,城市内劳动力市场分割和配置扭曲程度呈现逐渐增强趋势。因此,降低和消除城市内劳动力市场的劳动资源配置扭曲将是一个不得不认真对待的新问题。

  自20世纪90年代中期以来,中国的劳动力市场发生了显著的变化。一方面,随着国有企业改革的逐步深化,非公有制经济的快速发展,劳动力在不同所有制单位之间的流动性增强,劳动力市场的所有制分割在逐步弱化;另一方面,国家对大多数行业放松管制的同时,对一些关系国计民生的行业仍然实施全部或部分垄断,以行业管理和维护市场秩序的名义限制非国有企业的进入,从而形成劳动力市场的行业分割。改革过程中,不同所有制部门之间的市场化进程并不同步,公共部门和国有集体企业可能受原有平均主义保护更多,而非国有部门的劳动者所处的劳动力市场环境更具竞争性。

  因此,市场力量和行政权力的交互作用使得劳动力市场从传统的所有制分割向行业分割演进,在开放产业形成竞争性劳动力市场的同时,垄断产业形成了垄断性劳动力市场。一方面,竞争性行业遵循市场规则运行,按照边际成本原则决定劳动用工需求,工资分配市场化,劳动力可以自由进出市场;另一方面,垄断性行业中基本上都是国有单位,几乎很少受到非国有单位的竞争压力,劳动力市场存在较大的进入壁垒,对外部劳动力存在一定程度的排斥性。这种由国家高度集中的行政权力和不彻底的所有制改革造成的劳动力市场行业分割,一方面改变了行业的运行环境和经营绩效,另一方面也促成了不同行业的劳动用工制度和工资决定机制,扩大了收入差距,降低了资源配置效率。

 

劳动力市场的地区分割

 

  随着中国市场经济自沿海向内地、向西部递进推进和深化,相应地,中国劳动力资源配置扭曲程度也因其而呈现地区差别,即东部地区劳动力资源配置扭曲程度低于中部、中部地区又低于西部地区,因此,推行和深化市场经济改革可以改善劳动力资源配置的扭曲。

  劳动力市场分割意味着劳动力市场被划分为两个或者多个具有不同特征或不同运行规则的市场,这些市场在工资决定机制、劳动保障及就业升迁等方面均存在明显差异,劳动力难以在不同市场之间自由流动。劳动力市场分割一方面刺激了劳动力需求,另一方面却抑制了劳动者进行人力资本积累的积极性,从而导致人力资源质量与将来的需求结构不匹配。

 

进一步放松政府管制,使户籍管理功能回归本位

 

  政府管制是政府基于公共利益或其他目的,依法对被管制者(包括个人和组织)的活动进行的限制。在世界主要经济发达国家,政府对劳动力市场都存在或严或松的管制。与世界主要经济发达国家相比,中国劳动力市场发育较晚,政府对劳动力市场的管制具有一般市场经济国家的共性,也具有自身特殊性:一方面,劳动力市场的建立需要打破计划经济时期政府对劳动力资源的行政配置;另一方面,由于市场本身存在缺陷,政府有必要运用管制手段对劳动力市场进行干预。

  劳动力市场在资源配置中发挥决定性作用是以劳动力要素自由流动为基础的。中国计划经济时期形成和确立的户籍管理制度严格限制了劳动力的流动和就业,是劳动力市场发育过程中需要消除的重大障碍。大部分研究表明,户籍制度限制了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的流动,导致了劳动力市场的分割。

  自改革开放以来,中国劳动力流动管制经历了一个从控制流动、允许流动到控制盲目流动、规范流动进而公平流动的过程,而城市户籍管制是流动劳动力面临劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等多方面差别和歧视的基础。

  对于劳动力流动管制的进一步改革,需在户籍制度、社会保障等多方面去寻找突破口。由于除就业限制外,城市诸多社会福利的排他性质也是户籍制度改革的重要障碍,因而,户籍制度改革需要教育、就业、社会保障等相关配套改革的推进;其基本取向是逐步剥离附加在户籍之上的种种福利,使户籍管理功能回归本位。改革的深化更需要地方政府职能的变革和突破。

 

人口流动受阻于社会保障制度的多重分割

 

  中国劳动力市场存在着城乡分割、行业分割、地区分割。劳动力人口流动受阻的制度性因素除二元户籍制度之外,还有一个重要因素是社会保障制度的城乡分割、区域分割、社会人群分割。

 

社会保障制度的城乡分割

 

  中国社会保障制度的城乡分割是指城乡居民因身份不同而拥有不同的社会保障制度,享受不同的保障待遇。自1949年以来,中国形成了城乡分割的二元社会保障体制:城市形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系,包括城市社会养老保险制度、城市职工基本医疗保险、城市社会救助、社会福利服务体系和其他各种社会保障制度;而农村则形成了以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系,农村社会保障制度是改革开放以来进展缓慢的领域,尤其随着20世纪90年代农村经济的相对滑坡,以及大量农村劳动力外出打工,建立农村社会保障体系的工作进展缓慢。无论在社会保障的项目上还是在保障的水平上,城市和农村的社会保障具有巨大的差异,中国的社会保障制度在城市和乡村之间有一条明显的鸿沟。

 

社会保障制度的区域分割

 

  1997年7月国务院发布26号文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》已经过去很多年了,1998年要求整合统一制度的限期3年时间也已结束,但该《决定》所要求的“四统一”(统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用资金)、基本养老保险运行“七统一”(统一个人账户规模、记账利率、缴费基数、缴费比例、养老金计发办法、过渡办法、并轨时间),都还没有在全国实现。

  中国社会保障制度的区域分割是指中国各省、市、自治区甚至县市各自形成各区域的社会保障制度。中国各地区的自然资源、天然环境各不相同,经济基础也不一样,管理水平和人才条件也存在着一定差异,这些都决定着一个地区的经济发展水平,进而也决定着一个地区的资金筹措能力。统筹层次决定动员社会保障资金的伸缩能力,从一个侧面也能反映社会保障制度的完善程度。目前中国社会保险费的统筹层次很低,虽然国家也要求各地区尽快实现省级统筹,但大部分地区落实到地市级统筹,还存在不少的县级统筹。目前中国有2000多个统筹单位把守着中国养老、医疗等主要社会保险体制,各单位之间政策不统一,从而形成了中国社会保障制度的区域分割。

  从制度上来解释,这是由于当前中国还没有形成全国统一的社会保障制度,社会保障资金的统筹层次低,社会保险费的征缴和发放等各项具体措施规定还是由各地区根据本地区的经济状况、人口结构等因素来制定。从本质上看,这是发达地区保障发达地区,不发达地区保障不发达地区,富裕地区保障富裕地区,穷困地区保障穷困地区。

 

社会保障制度的社会人群分割

 

  中国社会保障制度的社会人群分割是指不同的社会群体由于就业与否、就业所在的部门不同而带来的不同身份的人员享有不同的社会保障制度。

  一是城镇企业职工与机关事业单位职工这一类群体。根据人力资源和社会保障部2015年5月公布的《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,2014年末全国参加基本养老保险人数为84232万人;全国参加城镇职工基本养老保险人数为34124万人,其中,参保职工25531万人,参保离退休人员8593万人。虽然城镇企业职工和机关事业单位职工同属城市居民,不同于农村居民,但是城镇企业职工的社会保障制度与机关事业单位职工的社会保障制度也不尽相同,尤其在养老保障制度方面,如其主管单位分别是劳动与社会保障部门、人事部门;基本养老模式分别是养老保险制度、养老金制度;资金来源分别是企业与个人缴纳、财政缴款;财务模式分别是社会统筹与个人账户相结合、现收现付;政府责任分别是财政承担最后“兜底”职责、财政承担所有职责;受益模式分别是待遇确定型与缴费确定型、待遇确定型等等。2015年1月国务院出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,机关事业单位工作人员养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,在参加基本养老保险的基础上,建立职业年金制度,并于2014年10月1日起实施,这标志着机关事业单位养老保险制度改革开始向城镇企业养老保险制度靠拢,不同的是,前者要求建立职业年金制度,而后者却是企业自愿建立的企业年金制度。

  二是农村居民与城镇居民这一类群体。中国农民社会保险的负担方式主要有家庭养老、土地保障、集体养老、社会救济、个人商业保险养老、最低生活保障制度和新型农村社会养老保险。2014年2月,国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》,决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度,统一覆盖符合条件的城乡居民;同时,人力资源和社会保障部还完善了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》,积极推进城乡居民养老保险制度的衔接、整合与一体化发展。根据人社部《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,2014年末城乡居民基本养老保险参保人数50107万人,比上年末增加357万人;其中实际领取待遇人数14313万人。

  三是农民工群体。农民工是中国城镇化、工业化的产物,是传统户籍制度与自由市场制度相结合的产物,在行业选择上有比较自由的权利,可以到异地从事非农就业,但其政治属性仍是农民。农民工现已经在规模上成为中国产业工人的一支主力军,农民工为中国的工业建设、城镇化建设、基础设施建设做出了巨大的贡献,但由于户籍制度、就业环境,由于一些地方政府担心实行农民工社会保障影响招商,一些企业不愿由此提高成本等原因,农民工的社会保障覆盖面很低。近年来,东南沿海各地开始重视农民工的社会保障制度,并做了一些有益的探索。根据人社部《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,2014年末参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为5472万人,比上年末增加577万人。

  四是征地农民群体。征地农民也称之为失地农民。失地农民主要集中在沿海和发达地区。许多专家估计,如果考虑违法占用耕地,中国失地或部分失地农民的数量可能高达4000万至5000万人。目前对失地农民的安置有货币安置、就业安置、住房安置、划地安置、社会保障等多种形式,但主要是货币安置。但货币化安置只能解决其近忧,却难以解决其远虑,因为在实行货币化安置后,失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保障。因此,从总体上看,失地农民社会保障覆盖面小,保障水平低。

 

社会保障制度的多重分割阻碍劳动力流动

 

  首先,中国社会保障制度的城乡分割阻碍人口跨城乡间的流动。中国城乡社会保障制度在具体保障模式上存在着明显的差异,尤其在社会保险的差距更大。从制度上讲,中国社会保障制度的城乡分割本身的制度安排在城市和乡村之间设置了一条明显的鸿沟,从而构成了人口跨城乡流动的阻碍。正是由于这种制度层面上的原因,才导致中国城乡社会保障制度在保障水平上存在着明显的差距。据劳动和社会保障部《劳动和社会保障事业发展年度统计公报(1998—2003年)》,1999—2003年期间,全国人均社会保障支出623元,城镇人均社会保障支出1843元,农村人均社会保障支出14.3元,城市人均享受的社会保障费约是占农村人均的100多倍,两者差距大大超过了世界上任何一个国家。因此,中国社会保障制度的城乡分割在财富再分配层面上加剧了城乡经济的不平等,加剧了城乡差距,从一定程度上讲,这又是促进人口跨城乡流动的驱动因素。

  其次,中国社会保障制度的区域分割阻碍人口跨区域间的流动。从制度上讲,中国社会保障制度的区域分割本身的制度安排就导致中国劳动力市场的分割,阻碍人口跨区域间的流动。例如,“地方统筹、地方管理”的基本养老保险制度下的区域分割现状,不仅使各区域基本养老保险制度独立运行、互不衔接,为区域之间的制度衔接整合设置了诸多障碍,使劳动者跨区域变换工作单位时难以接转养老保险缴费关系,使个人账户的跨区域转移成为一个难以操作的难点。中国社会保障制度的区域分割导致各区域的负担不公平,加剧了地区差距,从一定程度上讲,这又是促进人口跨区域流动的驱动因素,当然各区域经济发展水平不同是主要驱动因素。

  最后,中国社会保障制度的社会人群分割阻碍人口跨职业间的流动。从制度上讲,由于不同社会人群拥有不同的社会保障制度,管理部门太多,政策差异太大,影响部分人员参加社会保障的积极性,影响了劳动力的跨职业的自由流动,因此,中国社会保障制度的社会人群分割本身的制度安排就阻碍了人口的跨职业间的流动。中国社会保障制度的社会人群分割,扩大了中国区域间的社会保障水平差距,使各区域之间的政府、企业、个人的负担极不公平,加剧了社会人群之间的贫富差距。降低中国目前超过国际公认警戒线的基尼系数,缩小贫富差距,建立和谐社会,建立全国统一的劳动力市场,也势必要打破这种社会人群分割的制度因素。

 

深化改革社会保障制度,养老保险制度改革任重道远

 

  一是打破中国社会保障制度的城乡分割和社会人群分割,建立广覆盖的社会保障制度。根据社会保险大数法则,参加保险的人数越多,覆盖面越大,互济功能就越大,抗御风险的能力就越强。中国是一个人口大国,为了更好地发挥社会互济功能,就必须建立广覆盖的社会保障制度,在实行全国统筹的基础上,覆盖社会的所有劳动者,包括城乡和不同人群众的劳动者;每一个劳动者都应该享受包括养老、医疗、生育、失业和工伤等在内的各项基本保险;而且除以就业人口为保障对象的社会保险外,再比如最低生活保障制度,也应覆盖全社会所有成员。二是打破中国社会保障制度的区域分割,建立基本保障全国统筹的社会保障制度。提高统筹互济水平,社会保障制度实行全国统筹的前提和基础是社会保障资金在全国的统收统支。要实现基础养老等保障的统收统支,应该建立一个强制性的、主要靠税收维持的再分配系统。

  作为社会保障制度改革的一项核心内容,养老保险制度的进一步深化改革尤为重要紧迫。一是中国养老保险制度的公平性问题,其主要表现是机关事业单位、城镇企业、城乡居民之间的养老保险待遇差别巨大,而其主要原因在于中国养老保险的统筹层次低,主要是市县级地区统筹或省级统筹,还没有实现基本养老保险的全国统筹,因此以降低社会保险缴费率为改革的突破口以加快推进基础养老金全国统筹,以基础养老金全国统筹促进养老保险公平发展,同时在过渡期内,实行中央与地方责任的分担,“中央保基数,地方补差额”;对“已退休人员”和“老人”实行“老办法”;对“中人”实行“新办法”,全国统筹前的部分社会统筹缴费计入个人账户;对“新人”实行“新办法”,对新人完全实行全国统筹后的养老金体制,由他们所在企业向全国统筹的国民养老金缴纳相当于工资12%的基础养老金缴费,并在退休后从国民养老金获得平均替代率为40%的养老金。他们可以在不同地区和不同职业之间自由流动而不必由于这些空间流动或社会流动而失去自己在社会统筹养老金中的权益。他们个人还须缴纳个人账户养老金,但是他们有更多的选择权,他们还可自愿参加企业年金或职业年金等第三支柱养老金并享受相应的税收优惠。二是中国养老保险制度的效率性问题,其主要表现为养老保险个人账户空账问题和保值增值问题。尽管养老金的绝对金额连年上涨,但退休后的相对收入水平却在下降,养老金工资的替代率连年下滑。其中主要原因在于养老金的投资运营和保值增值问题,由于受到投资渠道的限制,养老金的收益情况确实不理想。随着人口老龄化加剧,如果养老金投资运营继续缺位,将对社保制度带来极大的财务不可持续风险。因此,作为长期积累资金,个人账户基金必须要保值增值,拓宽个人账户投资渠道,加强个人账户养老基金投资运营监管,提高个人账户投资回报率,确保养老保险体系的可持续性发展。三是中国养老保险制度的可持续性问题,其主要表现为养老保险的隐性债务问题。而新中国建国初期国家实行低工资高积累的分配政策积累了数额庞大的国有资产,国有资本的部分积累来源于其对养老基金的历史欠账。因此,建议今后逐步扩大国企分红的覆盖面,逐步提高国企分红的比例,逐步提高国企分红用于民生的比例,逐步提高国企分红用于养老基金的比例。(作者:肖严华,上海社会科学院经济研究所副研究员)

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目前中国劳动力市场存在着多重分割,使得劳动力流动受阻。劳动力市场分割和劳动力流动受阻的主要因素在于两项制度性因素:二元化的户籍制度以及多重分割的社会保障。

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