[城市问诊5]治理模式决定城市的发展轨迹

发表于  2016/09/14 06:30   约10分钟

  经济的变局中,城市的发展起落不定,一方面,一些曾经拥有辉煌历史和重要政治经济地位的城市,现在却“泯然众城矣”;而与此同时,另一些城市正在依托新的经济引擎,步入发展的快车道。是什么要素导致了城市发展轨迹的分异?哪些才是催动城市崛起的动能?未来城市发展又该制定怎样的发展目标?城市群建设和城市规划蓝图正在铺开,思客邀请智库专家解读新时期城市建设的新格局、新模式、新思路。

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深圳敢于深度解剖自己,提出“四个难以为继”,实施“创新战略”。

  2016年上半年城市发展格局的变化受到社会广泛关注,并且我们不难发现,今年上半年各城市的经济增长与GDP规模无关,与区位无关,与人口总量无关,那么是什么要素促进了一些城市竞争力的提升?城市的发展轨迹又因何分异?

 

为什么一些城市的竞争力凸显?

 

  在全国19个副省级以上的城市中,GDP实现两位数增长的是杭州和重庆,增长速度分别为10.8%和10.6%,是上半年副省级以上城市增长的第一梯队。增长速度为8%-10%的为第二梯队,有6个城市,分别是天津(9.2%)、厦门(9.2%)、深圳(8.6%)、南京(8.4%)、广州(8.0%)和西安(8.0%)。第一、二梯队城市仍然实现了高速增长。增长速度为6.7%-8.0%的城市为第三梯队,有9个城市,分别是武汉(7.6%)、成都(7.5%)、青岛(7.4%)、济南(7.3%)、哈尔滨(7.1%)、长春(7.0%)、宁波(6.8%)、北京(6.7%)和上海(6.7%),第三梯队的城市上半年经济增长速度高于全国平均增长速度,实现了中高速增长。最后,第四梯队有两个城市,分别是大连(5.0%)和沈阳(-5.0%),沈阳是19个副省级以上城市中唯一一个负增长的城市。

  2016年上半年的经济增长与GDP规模无关,与区位无关,与人口总量无关。就2016年上半年的GDP规模看,在第一、第二梯队城市中,既有基数在8000亿元以上的重庆、深圳、广州,也有规模较小的杭州(5021亿元),还有规模最小的厦门(1641.7亿元);在最低速的几个城市中,既有我国最大规模的北京、上海,也有基数仅3176.4亿元并呈负数增长的沈阳。就区位看,拔头筹的杭州和重庆,一东一西,速度最低的4个城市中,北京、上海位于沿海,长春、沈阳位于东北,而同样位于东北的哈尔滨却赢得7.1%高于全国平均水平的增长。就人口规模看,同为500-1000万特大城市,深圳、重庆是高增长,而沈阳则为负增长;同为100-300万的大城市,厦门、杭州高增长,而大连则为低增长。

  影响一个城市经济增长有两大类因素:一类是基础性因素,包括城市产业发展战略定位与实施、公平的市场竞争环境、人力资本积累、生态与人居环境四大因素,它们共同决定城市长期可持续的竞争力。长期积累经济增长基础性要素的城市,在国家的繁荣期,它们的优秀被埋没在群体的繁荣之中,而在国家处于经济振荡期时,其成长力和竞争力越发得到彰显。

  一类是特殊因素,包括受偶发事件或者计划性重大事件的影响。比如今年武汉的大水对其7-8月经济增长具有短期负面影响,杭州G20峰会的投资拉动对这个城市的经济增长具有中短期正面影响,重庆市政府在本世纪第一个十年大量征用土地缓解了最为稀缺的土地矛盾,为城市中长期经济增长赢得有利条件。如果一个城市长期积累经济增长的基础性因素,又具备有利的特殊因素,则该城市的经济增长会表现卓越。杭州、重庆正是如此。另一些城市,包括深圳、成都、长沙等,没有有利于经济增长的特殊要素,但在新常态下却保持经济坚韧成长,这就是其长期对基础性因素积累的结果。结合下图可以更加清楚地认识上述城市经济增长动力的差异。

图 2001-2010年和2010-2016年上半年各城市占全国GDP比重增量的比较(百分点)

图 2001-2010年和2010-2016年上半年各城市占全国GDP比重增量的比较(百分点)

  上图反映了2001年以来副省级以上城市GDP占全国比重增量的变化,2001-2010、2010-2016年上半年两个时期。按照2001-2016年占全国比重增量大小排序分类,其中重庆、成都、天津、武汉、深圳、南京、杭州占全国的比重持续上升,西安、厦门、广州、济南、青岛、北京、宁波、大连、沈阳转增为降,而长春、哈尔滨、上海则持续下降。就19个城市整体而言也是转增为降。

 

不同治理模式导致城市发展轨迹分异

 

  城市在竞争中此起彼伏原本是常态,但是如果一些城市长达15年在全国的地位持续上升,而另一些城市在全国所占比重持续下降,就意味着有一些值得总结和思考的东西。如果不考虑短期特殊因素,那么在上述影响城市经济增长的四大基础性因素中,起决定作用的是公平竞争的市场秩序和人力资本积累。产业发展战略定位与实施以及生态人文环境起重要作用,最近10年来大部分城市非常重视,都在努力改善,没有成为城市发展的重大阻力。

  深圳与广州是一对可比较的案例城市。它们都是中国改革的先锋城市,是改革开放30多年来发展得最好的城市,早期都是利用土地出租、出让来补贴企业。但是2007年面对世界金融危机,这两个城市治理的差异性日益凸显。

  深圳敢于深度解剖自己,提出“四个难以为继”,实施“创新战略”,创建中国科学院深圳先进技术研究院,创立富有成效的、公平的企业创新激励机制和人力资本积累机制,逐步形成政府、企业、社会多元合作的治理框架;广州依附于原来较强的中心性,缺乏危机意识,仍然延续着政府主导的治理模式。

  在创新制度结构上,深圳的研发投入是广州的三倍,深圳的创新激励政策特征是设标准,达到标准的企业可以公平享受;广州投入少,更加注重选重点企业和项目。

  在培训制度上,深圳培训服务于全体就业队伍,全市每年职业培训300万人次以上,高技能人才30万以上,就业队伍整体素质持续提升有力地支撑了企业技术创新和产业结构升级;广州则只培训具有本市户籍的人员,数百万外来就业者缺乏上升通道,劳动者素质成为广州企业和整体经济发展的障碍。

  在城市更新上,深圳政府掌舵而不是划桨,2009年以来建立了以企业和社会为主体的良性城市更新机制,城市空间品质得以大幅度提升;广州市的城市更新还步履维艰,大面积低品质城市空间使企业家不得不放弃广州,将资本转移到其他城市。

  2010年以来,广州输给深圳的地方不仅表现在GDP占全国比重的下降,2010年广州地方财政收入高于深圳50个亿,到2015年却低于深圳450个亿。2016年广州存款余额仅相当于深圳的2/3,其物质资本、人力资本、空间资本全面输给深圳。广州和深圳的发展轨迹并不是因为它们处于同一区域,而是因为两个城市做出了不同治理模式的选择。如果说德国是19世纪以制度文明引领西方发展的典范,那么可以认为深圳是中国以制度创新支撑经济可持续发展的典范。

  同样的逻辑存在于上海与南京、杭州之间,以及北京与天津之间。上海、北京严格控制城市规模的理念是科学的,方法和路径可以进一步优化。上海、北京对低端产业的严格控制与扩散客观上造成了城市内部某些公平秩序的欠缺,而在其周边的南京、杭州与天津则拥有相对良好的投资环境和公平的市场秩序,这为它们赢得了较快发展的机会。

  重庆与成都是中国赢得区域性双赢的典型案例。成都早在本世纪初以城乡一体化为目标全力营造公平的市场发展秩序和制度体系,同时致力于大尺度改造生态环境和实施文化战略,其多年的产业基础在金融危机期间凸显功效,2007年以来成都成为我国外商直接投资增长最为显著的城市之一。众所周知,重庆得益于城市政府成功的产业战略、金融创新、土地利用以及公租房制度,后者极大地稳定了产业工人队伍。

  东北地区以沈阳为代表的一批城市持续衰落,根本原因也在于地方政府长时期的越位与缺位并存,以及由此导致市场秩序和社会发展秩序严重缺失,中央屡次重磅扶持而不得。哈尔滨重构城市发展秩序,赢得近年逐步崛起也是良好注解。

  总之,我们一方面要清醒地认识到,城市之间竞争格局的变化是常态,另一方面,对于大批城市发展渐入困境要充分警醒,避免地方政府急功近利,抱薪救火。我国自90年代进入工业化中期阶段,目前仍然没有完成这一过程,我们还有一个庞大的制造业体系——装备制造业还相当薄弱。从产业发展阶段性特征判断,我国仍然有较大的增长空间。我国之所以没有实现持续增长而提前进入换档期,最根本的原因就在于没有准备好现代产业广泛发展的四大基础性条件,特别是公平的市场秩序和社会秩序,充分的人力资本积累。各城市要赢得持续竞争力,必须不忘初心,尊重规律,从建构城市良好的产业基础做起。

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2016-08-2958

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