安倍为什么想在非洲撒三百亿美元?

发表于  2016/09/08 06:30   约8分钟

Japan's Prime Minister Shinzo Abe (C) inspects a guard of honor mounted by members of the Kenya Air Force ahead of the Sixth Tokyo International Conference on African Development (TICAD VI) at State House in Kenya's capital Nairobi, August 26, 2016. REUTERS/Thomas Mukoya

安倍致力于“开拓非洲”的大目标,是想“经援换票”,通过提供经济援助换取非洲国家支持日本“入常”。

 

日本:曾经的援非大户

  8月27-28日,第六届东京“为非洲发展国际会议”(TicadVI)在肯尼亚首都内罗毕举行,闭幕时发表了《内罗毕宣言》,表示日本和非洲将致力于“基于规则的海洋秩序”,并“携手推动安理会改革”。

  参加会议者总人数号称六千,日本有多达一百五十个以上公司、单位派代表出席,会议期间有二十二家日本企业、机构和二十六个非洲国家、次区域组织共签署了多达七十三项谅解备忘录。在会议期间日本首相安倍晋三宣布,今后三年内日本政府和民间将共计向非洲投资三百亿美元,并实施一千万人次的人才培养计划。

  对此一些中国国内分析家称,日本此次“大手笔援助非洲”的目的有三:觊觎非洲广阔市场和丰富资源;争取非洲支持日本“入常”;和中国在非洲展开竞争。

  这样的分析并非全然没有道理,却忽略了一个事实:日本原本就是对非援助大户。

  自上世纪七十年代起日本就致力于对非援助,至上世纪九十年代初达到高潮,当时日本对撒哈拉以南非洲国家直接援助占比高达近百分之五十,换言之,占据了非洲所获国际直接援助的半壁江山。当时冷战刚刚结束,美俄均大幅度减少在非洲的“赌本”,中国则因自身战略的转型,在那一时期同样减少了对非援助、尤其无需返还的大宗直接援助,日本援助起到了填补空白、满足急需的作用,在当时获得相当可观的正面反响。

  但自那以后日本泡沫经济破灭,对非援助在长达二十多年时间里一路下滑,近年来虽有反弹,但和其他洲外大国横向比较则相形见绌,日援占对非直援比重也下滑到百分之二十左右,且大多系日本国际协力机构(JICA)和日本国际合作署(ACCI)牵头、私人企业出资,既缺乏热心,也不愿向长线、高风险项目注资,这在日方而言固然无可厚非,但对非洲各国而言则是不可接受的,正如一位西非国家中央银行(BCEAO)尼日利亚籍高管此次内罗毕会议前所坦言,长线、高风险项目主要是和基础设施建设及工业化发展有关的项目,这恰是非洲所最急需、对非洲可持续增长最为关键的项目,日方在这些方面“避重就轻”,令不少非洲国家感到失望,甚至不满。

  当地时间2016年8月28日,肯尼亚内罗毕,日本首相安倍晋三出席第六届非洲开发会议。

 

日本人许诺的三百亿美元能兑现吗?

 

  去年底,非洲联盟提出“2063议程”,强调在发展基础设施和工业化、城市化的基础上推动非洲可持续发展,但以非洲自身实力并不足以担负起如此“宏大叙事”,因此近来它们一直借各种平台向洲外伙伴提出呼吁,希望加大对基础设施、工业化等项目的投资和帮扶力度,对日本也并不例外。原本日方计划将所谓“安倍倡议”当作此次内罗毕会议的重点,所谓“安倍倡议”,即通过在非洲加强教育和劳动力培训,以及向非洲青年提供留学机会,增进非洲对日本的了解和感情,促进非洲和日本企业、尤其私人企业间的关系。但“安倍倡议”被多数非洲与会国认为“换汤不换药”,反应冷淡,最终迫使安倍作出妥协,转而把“三年三百亿美元”当作重头戏来渲染。

  但这“三年三百亿美元”在许多明眼人看来,也是中看不中吃的“样子货”,而安倍的这番姿态,也不免“朝三暮四”的狙公伎俩之嫌:“三年三百亿”固然喊了出来,但那个“政府和民间”的定语却不应被忽视,安倍并未详细解说其中多少归政府出,多少归民间出,倘仍沿用JICA/ACCI的老套路,政府搭台,商业私人资本出资,则其效果、力度等于没有变化,非洲各国所期待的长线、基础项目、高风险项目投资依然不知何在。一些分析家指出,安倍近年来在推动国际合作、援助时囿于日本国力、财力的今非昔比,一直采取这种看上去“多快好省”的借力打力之法,也因此吃到许多苦头,曾被人认为十拿九稳的澳大利亚潜艇合约就是因为政府一头热、企业一头冷,最后功亏一篑。

  “人才协力”既是上届东京“为非洲发展国际会议”(TicadV)的主题词之一,也是“安倍倡议”的核心内容,此次会议上安倍承诺也着眼于此,在这方面非洲对日本有所期待,但也并非没有担心,一位塞内加尔外交官就指出,TicadV就提出“人才培训战略”,但第一批受益前往日本进行三年培训的塞内加尔学生才十二人,第二批不过十六人且至今都没能成行,究其所以,同样是因为“许愿的是政府,还愿的是企业”,后者对此缺乏热情,且同样看不到实际利益。十六人尚且如此,遑论一千万?
正如一些分析家所言,日本虽然经济长期低迷,但瘦死的骆驼比马大,综合国力和财力仍然雄厚,但日本经济已经历转型,“制造业王国”时代对大宗产品的需求和胃口早已是明日黄花,日本出口企业虽仍然注重非洲市场,但相对于其他市场而言,其重要性至少并不居前列,在这种情况下,商业资本对向非洲大手笔“输血”的热情远不及更多考虑非经济因素的安倍,也就不足为奇了。

  当地时间2016年8月28日,肯尼亚内罗毕,日本首相安倍晋三与肯尼亚总统肯雅塔举行联合新闻发布会。

 

安倍的醉翁之意

 

  安倍致力于“开拓非洲”的一大目标、甚至可说是最大目标,是想“经援换票”,通过提供经济援助换取非洲国家支持日本“入常”,但这恰是最不可能实现的目标:自2009年非盟苏尔特峰会以来,非盟各成员国在安理会改革问题上已达成所谓“泛非共识”,即暂不内部推举非洲自己的安理会常任理事国候选国,而是先集中精力争取安理会改革的利益最大化,高级目标是两个常任理事国、五个非常任理事国,低级目标是至少一个常任理事国席位,此外还呼吁“提高联合国秘书处效率和增加非洲代表性”,尤其重要的是“坚持获得有否决权的常任理事国席位”和“坚持非盟用一个声音说话,反对非盟成员国自行其是”,而日本等G4国家(另三个是德国、印度和巴西)却一直试图游说非洲国家放弃否决权要求,以便减少安理会改革的阻力,“保送”自己“入常”,更屡屡绕过非盟直接游说尼日利亚、肯尼亚、南非等其心目中的“目标国”,这些在非洲各国而言都犯下了大忌。一位贝宁外交官曾指出,“否决权是否放弃”会成为非洲和G4结盟的最大障碍,尽管G4努力说服具体的非洲候选国家放弃否决权要求,和自己保持一致,但那些被游说的非洲国家不可能这样去做,“那样非洲其他国家就会不支持改革方案了”。安倍是G4国家中做上述努力最多、最积极热心的,也自然成了犯大忌最多的,事倍功半自在情理中。此次《内罗毕宣言》最终只泛泛提到“携手推动安理会改革”,照《达喀尔太阳报》等一些非洲媒体的看法“等于什么也没说”。

  自TICAD机制1993年设立以来,前五届都在日本东京举行,令会议得了个“东京论坛”的非正式名称,但此次会议前非洲各国态度坚决地将主场争取到非洲本土,一些非盟人士称,这在一定程度上是“非洲各国不满日本在此平台上一味强势、掌握话题设定权”所致,非盟更私下将之视作“重大外交胜利”。此次会议期间,非洲各国一次又一次迫使日本方面让步,“海洋安全”这个日方原本打算“有所寄托”的话题最终变成了无具体指向的泛泛而谈,“安倍倡议”这个“重头戏”甚至连名头都没怎么被提及,正如“马里网”上一位前蓝盔兵指挥官所言,尽管内罗毕会议看似达成了许多“共识”,但“其实除了共识这个词以外就根本就没什么共识”。

  非洲有自己的利益、战略和考量,日本也好,其他洲外国家也好,在根据自身利益、战略制订和推动其非洲政策时,切勿忘记这点,错把自己当成了非洲话题的主角。

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