国企改革是“去产能”的重要推动力

发表于  2016/08/26 06:30   约7分钟

 

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  企业是落实供给侧结构性改革的主体,国企改革是供给侧改革的重要内容,尤其是“去产能”方面。一定要发挥国有企业在供给侧结构性改革中的带动作用,既提高国企竞争力,又化解过剩产能。

 

一、国企产能过剩的事实:问题较严重,改革难度大

 

  国企利润率偏低,产业结构偏重。当前,国企营业收入和利润“双降”态势已持续一年半,仅今年1-6月全国国企利润就同比下降8.5%。而从产业结构看,国有企业(特别是央企)的产业结构偏重,央企重化工领域资产总额占比接近70%,供给侧结构性改革任务繁重。

  国企市场退出较难,“僵尸企业”较多。由于特殊的管理体制、特殊的政企关系、特殊的职工身份,国企在面临困境时往往能得到各级政府的扶持和帮助,经营不善的企业难以退出。这既加重了国企过度产能投资的倾向,又严重阻碍了过剩产能的市场调整,更易成为“僵尸企业”。

  国企“去产能”阻力大,成效低于预期。在一定程度上,政府和银行被产能过剩企业所绑架,一旦它们退出市场,对政府而言,就意味着税收减少和失业增多,以及当初审批决策失误的问责;而对银行而言,则意味着不良贷款的攀升。这决定了过剩产能具有锁定效应,改革阻力大。事实上,“去产能”进展低于预期,国有部门相对于私有部门是在扩大的,民间投资增速持续下滑,占社会投资比重不断下降。

 

二、国企过剩产能成因

 

  第一,地府政府政策偏向。美国等发达经济体对钢铁等行业是实施严格规制的,但是不能据此断言“我国产能过剩的主因是市场失灵,对策建议是加强监管”。事实上,我国政府与美国政府在产能扩张上的作用是不同的,美国是在加强环保和技术以及反垄断,我国地方政府是在无底线的招商引资。同时,中国产业政策倾向于保护“大企业”但不一定是有效率的企业,虽以“充分利用规模经济,提高市场集中度”为由,却使本来不是僵尸的企业变成了“僵尸”、已经是“僵尸”的企业更加难以清理。

  第二,国企市场敏感性低。相比民企,国企在资源使用权、资源价格、土地价格、信贷利息等方面具有事实上的特权,而且国企负责人往往是党管干部,他们的目标函数不仅仅是企业利润,还包括了政治晋升。所以,国企对市场机制反应不够敏感,更倾向于扩张规模而非做大利润。同时,政府兜底降低了企业破产的威吓力,在行业中存在着一种期待感,即认为一旦生产过剩、利润率急剧减少而使整个行业陷入困境时,政府就会“行政指导”给予救济。

  第三,国企混改未能有效改善其治理结构。由于对中国未来经济形势、国企出让股权的收益能力、国企治理结构的嵌入程度等方面存有顾虑,目前民间资本实际参与混改的热情不及预期。一个合理的逻辑假说是,国资委管资本,与民间资本同等委派董事和经理人,在现代公司治理结构下高效运作。但是目前国企混改只是出让少数股权,对于大型国企,民间资本的进入数量和比例还较低。同时,民间资本没有进入董事会、监事会和经理层,没有对国企的公司治理结构带来实质改变,没有较大提高国企经营效率。

 

三、借力国企改革推动“去产能”的对策建议

 

  过剩产能和“僵尸企业”主要集中在国企,那么国企改革自然成为“去产能”的主战场。

  第一,国企“做大”的前提应该是“做强做优”。我国是社会主义国家,必须理直气壮做强做优做大国有企业。但是全面理解“做强做优做大国有企业”,切勿片面强调“做大”。如果国企一味做大,国企低效和产能过剩问题将会持续且不断加重。市场化是国企改革的基本价值取向,因此必须在抵制私有化的前提下做到市场化,也即保持国企的主导地位的同时尽可能的引入民间资本。这可以表现为:国资在行业层面占据主导,占据行业的大多数市场份额,或者掌控行业的关键链条,允许民资进入行业或其部分链条;在企业层面占据主导,国资绝对控股或相对控股,允许民资进入董事会、监事会和经理层。

  第二,加快国有“僵尸企业”的混改,建立容错机制激励国企高管主动性。一些“僵尸企业”已经成为国有资本的包袱,不断汲取国企利润、银行信贷和财政补贴,必须及时大刀阔斧的进行混合所有制改革,引入民间资本并允许其控股。寄希望于民间资本带领“僵尸企业”转型,投资于更有效率的生产领域。但是,当前国企高管“求稳”心态较普遍,具体改革举措缺乏突破性。严格甄别改革试错与腐败行为,完善国企改革中的容错机制建设。国企高管只要是坚持科学改革的方向,并按照法定决策程序实施的改革举措,都应该依法保护。即使事后证实改革不成功,只要当事人不存在主观故意或谋取私利,合法改革行为应受到制度保障。

  第三,借力民资改善国企治理结构,提高投资效率。国企往往面临改革和增长、就业和效益、党性和董事会等多元政策目标,短期内却难以同时满足,经营效率较低。在国企内部引入民间资本,改善公司治理结构,进而通过高效决策从供给端提高国企产品层次和质量,既可以化解过剩产能,又有助于国企做强做优,还可以拉动民间投资回升和稳定经济增长。因此,国企混改要强化国资民资双方的契约意识,履行现代企业制度,允许民资派代表进入董事会、监事会和经理层。

  第四,“去产能”标准要以产品质量、环保和安全为依据,并鼓励高效企业兼并低效企业,鼓励民企兼并国企。不能以企业设备规模来认定企业是否是落后产能,简单的认为规模小的产能更为落后。不能在兼并重组时一味地让大企业兼并小企业,要综合考虑企业的规模、产品结构、利润率等因素,让自生能力强的企业兼并其他企业。同时,从国有企业利润中提取一定比例设立辅助调整基金,主要用于国有企业退出时(破产或被并购)职工的社会保障和安置。

  第五,推进公平竞争审查制度,降低市场准入的制度成本。在国企改革中要保持对“市场决定性”的敬畏、强化落实公平竞争审查制度。政策制定机关制定市场准入、产业发展等政策措施,应当进行公平竞争审查。在资源使用权及支付价格、信贷利息、土地租金等方面加强市场化改革,促进国企和民企的公平竞争。同时,国企投资重在“补短板”,减少对民资的挤出效应。例如,应该进一步放开民用机场、基础电信运营等领域准入。此外,在混改的央企试点以及地方试点中,突出公平竞争的内涵,充分发挥市场机制作用。

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