北京积分落户政策背后的大城市秩序维度

发表于  2016/08/23 06:30   约6分钟

北京

正是因为政治和市场的双重吸引力,导致中国大量人口集聚北京、上海和广州三大一线城市。

  北京是中国的首都,在政治、文化和经济发展方面,在中国各大城市的竞争中处于优势的位置,尤其是在国家结构中处于优势的位置。与此相匹配的上海,上海虽然不是首都,但在政治上和北京的级别一样,都是直辖市,市委书记都是政治局委员。这一点重庆和天津也是一样的。

  但是重庆和天津,从市场秩序的角度来说,并不具有优势位置,所以和北京、上海比,其吸引力要差一点。而与此相比,广州虽然是省辖市,由于其市场上的优势,甚至整体上的吸引力还高于天津和重庆,和北京、上海处于同等的位置。

  正是因为政治和市场的双重吸引力,导致中国大量人口集聚北京、上海和广州三大一线城市。这些城市中北京和上海的常驻人口都超过了两千万的规模,广州和深圳虽然少一点,但也有了很大的规模。2020年,北京控制常住人口上线是2300万,上海是2500万,广州是1550万,深圳是1440万。

  这些控制目标都是规划目标,实际是否能够完成任务,主要看如下因素:

  政治秩序因素。目前北京的政治资源最多,上海其次,广州和深圳再次。所以,从这个角度来看,广州和深圳控制人口相对容易,但北京最为困难,上海其次。北京政治上需要的人才,基本上不仅会给其住下来,而且还会考虑让其家属搬迁到北京来,甚至基本上都给予户籍。这基本上是刚性的需求。这些城市作为中国经济发展的重要支撑点,是珠三角、长三角和京津冀发展的三大支点,政治上给予市场发展的政策空间和政策支持资源也最多,这就是引起了第二个因素。

  市场秩序因素。市场因素,广州历史上就有深厚的市场资源,它是广交会的所在地;深圳是沿海改革开放的样板城市,改革开放以来一直具有市场化改革的样板意义;上海是中央着力发展的金融城市;北京作为京津冀和环渤海区域发展的龙头城市,虽然中央一直让其成为政治文化中心,作为经济中心在政策意愿上不太强,但实际上一直是作为北方地区经济中心在建设的。市场秩序的发展,必然吸引大量的人口。像北京常住人口一下子能够翻番,政治因素作用是刚性的,而且也很大,但数量毕竟有限,绝大部分人口能够进入北京,靠的是市场因素。

  行政秩序因素。政治因素导致大城市人口刚性稳步膨胀,市场因素导致大城市人口弹性膨胀,行政因素则起着控制中推动膨胀的作用。在人口控制过程中,行政因素对于政治因素来说,基本上都是配合,而不可能有任何控制的作用。但对于市场因素来说,一方面推动市场化的作用,从而间接推动了人口的膨胀;但另一方面,也控制市场化的作用,从而间接控制人口的膨胀。当然,两者抵消,基本行政因素基本上还起到了推动人口膨胀的作用。行政的直接作用是,通过户籍控制和居住证的控制,来控制户籍人口和常住人口的膨胀。其中户籍控制最有效。

  人口积分落户,实际上是行政因素推动人口膨胀和控制人口增长之间的一个政策,相当于让因市场因素来到北京的人,能够在居住多少年、工作多少年、奋斗多少年之后,完全在户籍意义上落户北京,从而享受与户籍捆绑在一起的住房、教育和交通等方面的福利。所以,很多人认为,积分落户北京的政策,意味着北京积分落户从“铜墙铁壁”时代迈入“玻璃门”时代,这的确有这个方面的因素,但说因此而开创了一个时代,未免有些夸大。因为因此而能够真正落户的人,其实并不多,很多无户籍的常住人口,可能终其一生很难落户北京,而且常住人口很可能因市场的发展而进一步不受控制地膨胀。

  北京市积分政策与上、广等大城市落户政策相比,有一定的特点和亮点,更注重整体人口控制、注重区域分布调控、注意吸引高端人口。但从大的方面来说,其实大同小异,都是不同行政措施的细小差异,对积分可能有一些数量上的差异。北京落户政策对于区域分布元素的强调,意味着北京未来城市规划和城市功能设计上的去中心化趋势,也就是努力降低中心城市的功能负担,着力发展郊区,尤其是行政副中心的功能承载。

  就一般的“北漂”来说,他们来到北京,靠的是市场的力量,也就是说到北京,只要有一份工作,有点收入,就能够在北京生存下来,享受北京大城市的生活,而且有机会提升自己。这些人在北京没有户口,有些甚至连居住证都没有,但市场的机会让他们能够生存下来,有些还能够努力发展自己。对于这些人来说,基本上对有没有户籍没有实质性的感觉,对于能够落户,估计也不抱希望。而新政策出台,对“北漂”来说,更重要的是积分落户的透明度提高了,有了更多的努力方向。当然,对动辄需要几十年里的积分来说,其门槛还是相当高。而且未来几十年努力之后会不会变化还很难说。所以,对真正的“北漂”来说,积分落户,应该不会成为他们最重要的考虑因素,他们所最关心的,还是哪里有一份工作,哪里能够有一份收入,哪里能够租到房子,哪里能够让自己的生活更加自由和舒适。因为他们更多的是市场秩序和生活秩序决定的,而不是政治和行政因素决定的。

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中国人民大学行政管理学系主任、行政管理学研究所所长 /  6 篇文章

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北京市积分政策与上、广等大城市落户政策相比,有一定的特点和亮点,更注重整体人口控制、注重区域分布调控、注意吸引高端人口。

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