以三个委员会为核心机制重构监管框架

发表于  2016/03/09 06:30   约8分钟

现在提出建立宏观审慎政策框架对防范我国的系统性金融风险非常重要。

现在提出建立宏观审慎政策框架对防范我国的系统性金融风险非常重要。

  近日在内部研讨会“宏观审慎政策框架与金融监管体制改革”上,北京大学国家发展研究院副院长黄益平出席并发表了演讲,本文根据演讲内容整理。

  金融危机以后,宏观审慎监管问题变成了全球金融改革的一个重点课题。

  次贷危机给我们最大的教训就是,不论货币政策制定得有多好,仍然可能面临非常大的金融危机。所以,危机过后,金融稳定委员会、IMF、巴塞尔委员会等牵头构建了宏观审慎政策框架。

  对于中国而言,目前我国的系统性金融风险变得越来越突出,尤其是利率市场化、资本项目开放以后,以及我国对经济做出调整,包括去产能、去杠杆、去库存等,都伴随着潜在的系统性风险大幅度上升,所以现在提出建立宏观审慎政策框架确实非常重要。

 

构建宏观审慎政策框架关键是提高研究分析能力

 

  当然,中国监管部门在全球危机爆发前后已经开始考虑甚至采取宏观审慎政策的一些做法,包括设计逆周期的资本充足率、差别准备金率以及合意贷款规模等,不过系统性的机制尚未建立。

  我认为,在构建宏观审慎政策框架时,会面临两个问题:

  如何判断系统性风险,包括什么是系统性风险,何时会发生系统性风险;使用什么工具来防范系统性风险。

  从工具看,宏观审慎监管工具与微观审慎监管工具其实并没有太大的差别。更为困难的是第一个问题,构建宏观审慎政策框架的关键是我们能否正确判断系统性风险。

  曹远征博士提到,宏观经济周期无法判断。但我认为系统性风险与宏观经济周期两者之间不完全统一,如何判断系统性风险需要我们做很多深入、细致的研究,说实话,这方面的积累并不多。李波司长讲,微观审慎监管需要很多律师,宏观审慎监管需要很多经济学家,很有道理。

  我举两个简单的例子来说明这个问题:

  大家都在讲去杠杆,我们也达成了共识,杠杆率太高肯定会出问题,但是杠杆率多高才合适?什么时候必须采取措施去杠杆?这些问题至今没有令人满意的答案,这本身对宏观审慎监管框架的构建就是一个巨大的挑战。

  去年股市震荡,政府介入救市,但是效果并不尽人意。我本人坚持资产价格应该由市场来决定的观念,但这并不表示我反对政府救市。李波司长也讲到监管的目标是为了实现公平交易、规范市场行为,而不是瞄准某个股指水平。对于决策者而言,决定是否要参与救市,背后一个关键性的问题,就是如果不救市是否会爆发系统性风险。我相信去年决策者考虑的就是这个问题,但是若你问我,我觉得当时发生系统性风险的可能性不大。不过我想说的是,目前我们对于这个问题,没有很好的分析。

  所以,我认为创造金融监管工具、重构监管框架是好事,但是最重要的是提高研究分析能力。

 

宏观、微观审慎政策和货币政策三者关系复杂

 

  如果要推进宏观审慎政策框架的构建,恐怕还需要考虑和微观审慎监管以及货币政策之间的关系,三者之间肯定有联系,但是应该合并还是分开,每个人都会持不同的看法。我个人认为,宏观审慎监管和微观审慎监管以及货币政策之间理应合作,但是也需要有适当的分离。

  宏观审慎政策与微观审慎政策有什么联系?

  比如前段时间央行推出的MPA框架(宏观审慎评估体系),就包含了宏观审慎的理念,包括逆周期、系统重要性,但是也让人感觉这个框架过于细化,与微观审慎框架的差别不是特别明显。宏观审慎监管政策,从本质上来讲,考虑的是系统性风险,而不是对每一家金融机构提出监管要求。

  同样,宏观审慎监管政策与货币政策之间的关系,也是自次贷危机以来,争议很大的一个问题。很多人批评格林斯潘,虽然货币政策做得不错,最后还是爆发了金融危机。这说明当时的货币政策并不完美,也许我们在做货币政策决策时还需要考虑金融市场的稳定性。

  我个人觉得,利用货币政策来调控金融稳定,不一定有效。打个比方,假定我们处在格林斯潘的位置上,当时美国的CPI很稳定、经济也很繁荣,但是房地产价格不停上涨,我们应该采取什么措施应对这个情况呢?

  现在回过头来看,其实货币政策能做的很有限,如果利率上调0.25个百分点,可能对房价影响不是很明显,但若是再往上调0.5个百分点甚至1个百分点,就有可能对经济造成非常大的打击。这个时候需要的可能是审慎监管工具,而不是直接的货币政策手段。

  所以,我认为货币政策和宏观审慎监管需要相互协调,资产价格上升会导致很多潜在的金融风险。当然,我们也不可能指望宏观审慎政策帮助我们反周期,或者调控宏观经济的周期。所以,我的观点是这三者肯定要协调、合作,当然也要保持适当的分离。

 

“三个委员会”的方式是非常好的起点

 

  最后是关于机构的设置问题。去年3月份,我受邀参加IMF和人民银行共同举办的第三次年会并做了一个发言,提出要构建一个国家金融稳定委员会。

  当时我提出这个问题是因为看到混业经营和分业监管之间的矛盾,所以建议在国务院层面构建一个金融稳定委员会,更多是作为一个协调机构。但是,金融稳定委员会并不是简单地只要定期召开会议就行,当时我就提出它需要具备很强的研究分析能力,通过这个机构来判断宏观经济和金融的走势以及是否存在系统性风险,指导金融政策的制定。

  但我必须指出的是,当时提出这个构想时,没有考虑到总体监管体制重构的可能性。如果今天再考虑这个问题,也许我的建议会有所变化,但是加强合作与协调的宗旨不会改变。

  无论最后宏观审慎政策框架会向着哪个方向发展,央行增加一些协调功能,肯定是没有问题的。

  对于具体的监管框架,我非常赞同李波司长的观点,无论是新的框架还是旧的框架,特别重要的是要保证专业性、权威性和独立性,专业性和独立性的意义自不必说,但是同时也需要权威性。

  无论是宏观审慎监管还是微观审慎监管,制定的政策必须要能落实下去,如果监管政策对某些机构没有影响力,那么这个框架即使建立起来了也没有什么作用。虽然过去我们发布了很多政策,也颁布了很多法律,但是没有实质性的效果。

  从国际监管经验来看,如果我们要重构新的金融监管框架,无论是微观审慎还是宏观审慎政策,一种值得考虑的思路把工作机制落脚到“三个委员会”上:

  一是货币政策委员会;

  二是金融稳定委员会;

  三是公平交易委员会。

  货币政策委员会的职能是决定货币政策,金融稳定委员会的职能是制定或者指导审慎监管政策,包括微观和宏观两方面,公平交易委员会类似于行为监管机构,进行消费者保护、投资者保护。

  我们可以考虑用这三个委员会的方式来构建宏观审慎政策框架,可能这样做就比较简单,无论是合并还是分开,最后的协调、决策其实有三个既具权威性,又很专业的机构来完成。

  而且这三个委员会之间的成员有相当程度的重叠,有的委员既是金融稳定委员会的成员,又是货币政策委员会的委员,所以既能保证信息共享,又能在政策上保持相当的协调。

  当然,宏观审慎机构的设置不一定非要以这样一种特殊的形式,但是我认为这三个委员会是设置宏观审慎政策机制一个非常好的起点。

  未来无论是维持现在一行三会的格局,还是建立大一统的金融监管框架,或者采用宏观审慎与行为监管的双峰模式,都可以考虑以上面三个委员会作为内核工作机制,既保证专业性与独立性,又有利于各个领域之间的信息共享与监管协调。

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黄益平

北京大学国家发展研究院副院长、北大数字金融研究中心主任 /  34 篇文章

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