回思2015,我们如何用制度保护改革者

发表于  2015/12/21 06:30   约9分钟

编者按:2015年即将过去,这一年里发生的许多曾经牵动国人的事件,都快散落到记忆的边缘。新华网思客在年末之时推出“回思2015”,梳理政经、文化、互联网等热点领域,希望能就此提出一些问题,洞悉未来变革走向。

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  2015年,民众对于制度反腐的呼声走强,对于官员不作为、执行难等话题的议论也多次被摆上台面;另一些民间话题,如“拐卖儿童死刑”、围绕专车的争论等也不断吸引社会聚焦。

  围绕这些话题,新华网思客对中国政法大学副校长、十三五规划专家委员会里的唯一一位法学家马怀德教授进行了专访。以下根据专访内容整理:

  

中国政法大学副校长马怀德教授

制度反腐,就是把权力关进程序的笼子里


思客:

  2015年,反腐继续推进的同时,制度反腐的呼声明显变高了。您认为制度反腐应当如何建立?

马怀德

  当下,形成“不敢腐”的威慑力是首要目标。而要在这基础上实现“不能腐”和“不想腐”,还是要健全相关的法律制度,特别是防治腐败的制度。制度反腐,首先是要用程序约束权力,约束其自由裁量的余地。我们说把权力关进笼子里,重要的是关进程序制度的笼子里。所以,如果程序健全了、完善了,有相应的这个规则制约了,权力的行使自然就会纳入法治的轨道。其次是要让权力在阳光的环境下行使。因此要完善信息公开和政务公开制度。在这些公开制度制约下,权力的行使才有可能是规范的,才有可能是廉洁的。

  所以说,要想“不能腐”,还是要完善相关的法律制度,特别是行政法律制度,通过一系列的约束规范行政权力、监督行政权力的相关法律的立法,来实现防治腐败的第二阶段的目标。

  反腐发展到这个阶段,我们的很多制度已经在逐步地完善。比如说,中央修改了巡视条例、廉政准则和纪律处分条例,这些是从党内法规制度建设的角度,已经迈出了坚实的一步。

  下一步就是应当完善相关的法律,特别是反腐败法,包括行政组织法、行政编制法、行政程序法、信息公开法,政府绩效评价法、行政问责法,这些国家反腐败法律方面,也应该加快立法的进程,形成相应的制度约束,确保行政权力在法制的这个轨道内运行,这样才能够实现不能腐的目的。

解决不作为,需要让改革与法治同步进行


思客:

  在反腐持续推进的大环境下,许多官员出现了“做多风险大”的心态,有的观点认为,一些改革举措与当前的法律存在不一致的局面,不利于改革举措的实施。在今年10月举行的的思客会上,郑永年教授提出“应当制定《改革促进法》,把改革过程中试错和腐败分开,允许一些地方领导改革试错”。您认为应当如何处理好改革与现行法律之间的关系?

马怀德

  目前改革的举措出台地比较密集,各方面的政策的变动性非常强。即使制定一部《改革促进法》这样的法律,也不能完全解决改革与现行法律之间的紧张关系。

  我主张两方面的重点。一方面,按照四中全会的要求,所有的重大改革做到依法有序,改革与法治要实现同步化,避免所谓改革与法治的不一致、甚至冲突的情况。

  另一方面,对于改革过程中不是由主观原因和腐败原因导致的一些措施出现失误,有些地方尝试搞一个豁免制度,如果出错了予以豁免,不追究个人的责任。如果这个制度不通过立法的话,事实上这就进一步加强对反腐败策略的把握。同时要与提出的重大决策终身责任追究制区分好、匹配好、协调好。

  我认为,未来5年全面深化改革的任务很重,政府需要承担的职责也很大,公务人员需要履行的要求越来越高,如果不作为成为一个普遍问题,会成为法治政府建设中的大问题,必须加以重视和解决。

  不作为的问题也是一个法治问题,如果政府的职责与权定是法定的,又有相应程序要求,那么政府职责就是清晰的。如此一来,如果政府不积极履行职责,就会构成不作为,社会人员就可以通过法律途径来诉讼,要求其承担相应的责任。


法律执行也需要激励机制


思客:

  这一年里,执行难的问题多次被摆上台面。这一问题也出现在法律执行上,即使法条设计得好,也会出现不执行的情况,您认为症结在哪里?

马怀德

  法律执行难的问题,取决于三个因素。一是法律本身科不科学,立法科不科学,或是法律本身的质量有没有保障。第二个层面是,我们有没有这个执法人员的素质和水平。第三,取决于我们现在对执法活动、法律的实施,有没有建立起一套比较完善的激励和监督制度。如果有一套很好的激励制度,就可以促使我们的公务人员,特别是领导干部,去认真地去执行法律、对待法律。比如如果法律执行得好能成为官员的个人政绩,能成为他个人晋升提拔的一个重要的考核标准之一,那么他就会认真地去执行法律。如果执行法律好坏跟他个人的晋升没有什么联系,也不挂钩,那他就可能不会认真地对待法律的执行问题。当然同时除了激励机制,还应该有有效的问责机制,就法律执行得不好,那就要严厉地问责。

专业的法律判断不能仅听民意


思客:

  除了政治层面,今年在社会层面,“人贩子一律死刑”、“老人摔倒扶不扶”等热点话题也都激发起民意影响法律的热情。请问我们应当如何处理民意与专业法律行为的关系?

马怀德

  民意问题上,立法和司法是略有不同。在立法问题上,我认为立法机关制定法律,当然要听取公众的意见,但是听取公众的意见,不是单方面的,不是一种声音,他应该广泛地听取各方面的意见。

  所以我们现在法律中涉及的一些制度,比如说座谈会、论证会、听证会、公开征求意见,这些形式,都要听取各方面意见,兼顾各个方面的关切和诉求,这样制定出来的法律才能够公正,也才能够得到人们的信赖和认可。

  在听取各方面利益后,立法机关要保持一个超然的地位,同时要减少或是消除那些部门立法,即部门自己为自己的立法。我认为,这也是确保立法科学公正非常重要的方面。

  另外一方面,公众舆论对司法裁判有影响。法院在处理案件的时候,它不是在真空里去处理案件,也不是机械地按照法律条文去处理案件。但是它是一个专业性很强的工作,不能够简单地听民意来做出一个法律上的专业的判断。

  所以这个关系要处理好。因为民意有时候是在不掌握完全的证据和事实的情况下的一种情绪的宣泄,这种宣泄有时候可能会出现一些片面的理解,如果影响法院到的裁判,法院便可能做出一个可能是背离事实、背离法律的一个不公正的裁判。

  所以说,司法机关,一方面要听取各方面的民意,但是又不能够限于这种民意反映,或者被民意所绑架,还要依法独立公正地行使审判权,准确地适用法律和认定相关事实。

管理专车这样的新业态是世界性的难题


思客:

  今年专车管理也引发争论。新业态对传统的社会管理产生挑战,此时政府应当如何把控管与放之间的关系?

马怀德

  政府简政放权,但同时,还要放管结合。那管什么事呢?管健康安全之事。一方面,你要给市场主体松绑,给予充分的自由和竞争环境,给它创造这方面的条件。另外一方面,很多中央的权力要下放给地方,地方的权力下放给基层,从而激发市场主体的活力。

  但是,对于健康、安全的事项,政府责无旁贷,该管的还要管。你不能把涉及老百姓健康、涉及到人民安全的事项,全部交给市场主体,交给社会去自治,去自我管理。

  按照这一思路,对于网络约车平台的发展,一方面要面对现实,承认这是一个新的共享经济的典范,能够产生很多好处。

  但是也必须看到,新的事物、新的业态还是存在一定的安全风险。为了解决这个安全风险,把它纳入一定的规制的范围、轨道,我觉得是必要的,也应该通过立法的方式来解决“管的问题”。但怎么管?怎么管才能既有利于激发市场主体的活力,又有利于这个解决健康安全的问题,则是另外一个问题。

  纯粹按照传统的这种出租车管理的理念去管,肯定是不合适的。但是,怎么管,并不只是我们的难题,这没准儿还是个世界性难题呢!所以我觉得,这要广泛听取各方意见,不能部门单方面地这个拍板,就做下一个决策。

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回思2015,我们如何用制度保护改革者

中国政法大学副校长马怀德教授在接受思客专访时表示:当下制度反腐、官员不作为、法律执行难等问题,都关系到建成法治政府目标,其核心是让政府各方面的活动全面纳入法治轨道。

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