监管部门不能只想如何控制、限制网约车

发表于  2015/11/16 06:30   约12分钟

互联网约租汽车监管引发热议

  交通运输部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的征求意见稿一经公开,就再次引发了关于互联网约租汽车监管的热议。

  如何看待互联网约租汽车?如何处理其与传统出租车的关系?如何对其监管?对这些问题,诸多来自不同领域的从业者、专家、学者已经发表了许多意见和看法。一部分观点认为互联网约租汽车加剧了城市拥堵,有负外部性,应该进行严格管制;一部分观点认为互联网约租汽车会影响公共交通的发展,应当予以管制;而也有些观点认为顺应时代和市场发展规律,给互联网约租汽车更宽松的发展空间更为合适。笔者认为,在互联网约租车的问题上,最重要的不是纠结于具体的条条款款,而是要从思想上对互联网+模式有更深刻的理解。视力不同看到的是事物不同的角度,而视野不同则能看到不同的世界。

  看待互联网约租车,在三个方面的思维模式要转变。第一,要摈弃将一切“确定”下来的监管思维定势,尊重市场规律和社会需求,充分拥抱市场的不确定性;第二,放下单纯工程技术的专业性思维的束缚,从实践和市场中获取最优的监管方案;第三,正确认识“互联网+”对市场经济运营带来革命性的质变模式。

摒弃确定性思维,拥抱不确定性

  交通运输部征求意见稿之所以遭到了激烈的反对意见,很大程度上源自于其体现的仍然是计划经济遗留下来的将一切都确定的监管思维定势——这是一个怎样的市场,市场上谁有资格参与,可以有多少人参与,价格如何形成,都由政府确定好。而这正是体现了计划经济与市场经济最大的区别所在。计划经济试图把一切经济活动都确定下来,而市场经济相信政府尽量少地参与市场,让企业、个人通过其竞争、创新在不确定中探索出最优的资源配置方式。

  我国出租车行业的管制始于计划经济时期,从一开始就是基于把行业“确定”下来的思路:政府确定出租车数量,确定价格,再由政府指定的出租车公司运营。这一切计划的结果便是当下弊病丛生的出租车行业。归根结底,市场经济要真正发挥效用,需要的正是“不确定性”——市场上应有多少供给,产品在什么价格出售,不应该被政府确定下来,因为确定了,生产者就没有了创新、提高效率的激励。出租车司机不能通过更好的服务获得更高的收益,更坏的服务业不影响其收入,必然没有司机会主动提高服务质量。而不确定意味着风险——被更优秀的企业淘汰的风险,这样每个企业都会有充分的主动性通过提高质量、降低成本、创新商业模式等多种方式在市场存活下来,而这种行为本身也将带来消费者福利的增加,资源利用效率的提高。所以,对于出租车行业来说,只要保障乘客安全,价格公平,服务质量,通过什么方式实现服务的“不确定性”交给市场就好。

单纯的工程思维会导致重走计划老路

  某些行业的专家学者从单纯工程技术性思维出发,从一个个孤立的局部问题出发得出如“互联网约租车影响城市公共交通发展,加剧城市拥堵,有负外部性,要限定数量,进行管制”这样的看法。但技术性思维通常会基于专业爱好,很容易陷入追求对事务研究的极致,希望把所存在的问题都研究清楚,再做判断。首先,单纯的工程技术性思维善于解决的是边界清晰、约束条件明确的问题,而城市是超级复杂的系统网络,边界不明确,充满了一系列的不确定性。例如,造成拥堵的原因诸多,互联网约租车究竟对交通拥堵有怎样的影响很难论证,被广泛引用作为互联网约租车加剧城市拥堵的高德公司发布的《2015年第二季度中国主要城市交通报告》中提到的“从2015年5月互联网快车出现开始,交通拥堵延时指数较去年同期约上升13%。”这样简单地用两件事物发生的前后关系来论断因果关系的方式首先就在统计分析上很难让人信服。

  其次,如同其它车辆一样,互联网专车在使用城市道路时候产生的负外部性是事实,所以提出需要管制是可以理解的。近日交通运输部官员接受《中国新闻周刊》采访,重点谈及出租车行业改革存在三难:“一难,缘于不同群体的利益平衡;二难,缘于普通公众的直观认知;三难,缘于部分人士理解上的偏差。”特别强调了个别非交通专业专家不认同“大城市必须对有外部性的个性化交通进行必要的需求管理”。但是如何确定管制的数量和价格,如何监管,由政府还是市场来决定?

  随着全球化和区域一体化进程不断加快,我国进一步对外开放和新型城镇化的推进,城镇化人口和产业的集聚速度也在不断加快,城市出行服务多元化态势日益变化,机动化出行需求有多少?需要多少出租车?需要多少互联网专车?道路容量阀值多少……这些都是高度不确定的。在我国过去30多年的快速城镇化发展阶段,一系列城市规划、城市综合交通规划、重点地区交通改善等实践探索中,从人口到机动化规模、出租车数量等等一系列城市交通相关指标的需求预测中,我们唯一能预测准的就是“我们的预测是不准的”。如果不能高度确定城市交通服务的供给和需求,谈数量管制必然是失败。如同我们30年前的物价改革时候面临的困惑,一个城市需要消费多少鸡蛋,鸡蛋价格如何确定,不是政府,不是专家,而是也只能是市场才能给出正确的答案。若要用单纯的专业技术思维的方式制定互联网约租车监管方案只能走回计划经济的“确定性”的老路,无非是试图更“科学”地把“一系列不确定性的未来”确定下来而已。

  互联网约租车归根结底是一种新的城市交通服务,要得出互联网约租车的最优监管方案,最应该关注的不是关于约租车本身的各种技术指标,而是服务的效果。而判断服务的效果,让市场机制发挥作用,通过用户投票,竞争优胜劣汰才是最优的方法。所以,要得出最优的监管方案,当前不应单纯从专业工程技术思维出发去将一切制定下来,而是在基本的公共安全保障的前提下留出充分的空间,让地方通过实践,让市场机制发挥作用,去探索出最符合我国国情和公众需求的监管方式和机制。

“互联网+”代表最先进生产力发展方向

  有学者提出不要盲目追捧“互联网+”,“+互联网”也大有可为。这样的观点固然有其可取之处,传统出租车也可以通过“+互联网”模式寻求改革突破,我国也已经不乏类似的案例,例如北京市出租汽车统一电召平台“96106”推出了“飞嘀打车”应用,上海四大出租车公司和脉田网络科技共同运营了“上海出租”微信叫车平台,但推出至今并没有得到市场的广泛认可。“互联网+”与“+互联网”虽然从字面上看似乎是两种各有优势的模式,但其却有着本质上的差别。

  “+互联网”仅仅将互联网视为一种有“量”上的效率提升的技术,所以往往“+互联网”模式能在效率上有所提高,但并未改变其商业模式的本质。作为工业革命标志的“蒸汽机”带来了市场经济的专业大分工,“互联网+”的发展则是根本性地改变了市场经济的其它三个关键要素:交易成本、价格机制、信用。以滴滴出行、Uber为代表的互联网约租车之所以能在几年的时间内发展壮大,正是由于其“互联网+交通”模式不是简单的出租车服务接入网络平台,而是从根本的商业模式上颠覆了城市出行服务的模式,有效解决了传统出租车的信息不对称带来的供求难匹配、交易成本高,服务无保障的问题。所以说“互联网+”才是人类面临的又一次重大革命,“互联网+”代表的是最先进生产力的发展方向,政府监管部门应顺应时代的发展,拿出与之适应的新时代的监管机制,而不能仅仅将互联网约租车当做“交通+互联网”的简单效率提升。

  在中国新的改革发展征程上,党的十八届五中全会鲜明地把创新摆在国家发展全局的核心位置,创新发展将成为“十三五”时期经济结构实现战略性调整的关键驱动因素,资本与高科技结合是创新驱动的关键所在,不能再受制于老的管制思维,政府需要做的是保障基本公共利益的前提下为企业创造更好的交通服务提供完善的友好的市场环境,让资本与高科技能高效结合,推动社会的进步。

新型城镇化需要高效出行服务

  在思维模式转变的基础上,设计互联网约租汽车的监管机制还要结合我国城镇化发展的国家战略,产业转型升级的需求。2014年颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》强调了新型城镇化的关键是人的城镇化,这意味着城镇化的发展最重要的是满足城市人的需求。人到城市最根本的需求一是商品的交换,二是思想的交流。随着电子商务和物流的发展,商品已基本实现了全球范围内的便捷的跨空间交换,但面对面的交流不仅没有被社交网络等取代,反而在信息爆炸的当前显得更加重要。而我国的大城市的产业转型发展的总体方向是从劳动密集型的制造业向附加值更高的知识密集型的生产性服务业转变。而生产性服务业与制造业最显著的区别之一就在于其高度依赖频繁的面对面交流。所以,是否能满足人们面对面的交流将成为城市竞争力和吸引力的关键。

  生产性服务业从业人员通常对时间高度敏感,其最大的出行服务需求是快捷便利的门到门出行服务,而互联网约租车提供了优质的这类出行服务。很大程度上,互联网约租车服务不是与传统出租车市场竞争,而是填补了传统出租车与公共交通都无法满足的日益增长的快捷便利的门到门出行服务,丰富了城市出行服务的层次,不仅对城市交通服务是有益的提升,更是对城市整体竞争力、吸引力和舒适度的提升。根据滴滴出行的问卷调查结果,其七成以上的乘客拥有本科以上学历,而其行业信息记录显示乘客群体主要分布于互联网、建筑地产、媒体和金融等领域。可以看出,互联网约租车对于高新技术与生产性服务业领域的城市精英的强大吸引力。对于这样的服务创新,政府更应该做的是如何去呵护、鼓励其更好地发展,而不是如何更好地控制、约束其服务。

城市交通发展的根本在于市场竞争

  国家新型城镇化规划将公共交通放在城市交通发展的首要位置。公共交通是我国大城市发展的主导方向,大城市交通问题的解决关键还在于公共交通,无可置疑。但在优先发展战略和“公交都市”大帽子的保护下,以国营垄断为主导的公共交通行业在享受着大量的政府建设和运营补贴资金状况(比如北京市2013年给地面公交和轨道交通的补贴额就高达200亿元)下,主要大城市公共交通系统运营效率和服务质量却仍然普遍堪忧。例如我国大城市公共交通“门到门”出行近一半的时间都浪费在车外的两端“最后一公里”、衔接换乘及等车等环节,极大地影响了人们选择公交出行的意愿;其次是公交出行不快捷:我国大城市常规公交的“门到门”全程平均速度仅达每小时10公里左右,仅与自行车相当,也降低了人们使用公共交通的意愿。究其原因,根本上还是因为我国大城市公共交通基本上采用的是计划经济时代的运营管理模式,政府补助,垄断运营,缺乏优化服务、提高效率、改革创新的动机。而互联网约租汽车的出现无疑让公共交通服务和效率的低下凸显出来,也让人们意识到除了垄断经营的不方便、不快捷的公共交通外还能有其他的选择。

  笔者认为,公共交通要发展要提高,真正的出路在于提升公共交通自身服务水平,根本的推进路径在于通过市场化改革和互联网+创新,提高公共交通服务质量、效率和吸引力。公共交通和出租车都应该充分利用互联网约租车的竞争带来的契机,通过市场化改革提升自身服务质量和水平,通过好的服务来吸引乘客。这样,城市交通出行服务的整体质量都能得到提升,从而才是对公共利益最好的保障。

  党中央已经明确了“让市场在国家新型城镇化推进中发挥主导性作用,政府通过规划发挥好引导作用”,“互联网+”对城市公共交通、个体机动化出行乃至整个城市交通服务市场必将带来重大变革,如管理学大师彼得·德鲁克所言“我们不能管理变革,我们只能领导变革。”在“互联网+”带来的巨大变化机遇中,唯一能存活的只有能够领导变革的人。

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张国华

国家发改委城市中心综合交通规划院院长 /  2 篇文章

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