国企改革与能源改革如何联接?

发表于  2015/10/27 06:30   约5分钟

国企改革不能回避能源改革

  近期高层连续出台了电力、国企、价格改革方面的意见,油气改革也在酝酿之中。中国能源行业产业集中度高、国有企业所占比重大,推进电力、油气改革无法回避国有企业改革,国企改革也不能回避能源改革。如何将能源行业改革与国企改革统筹考虑,这是当前面临的突出问题。

  此轮国企改革的重点之一,是将国企按商业类和公益类进行分类改革。作为商品,能源的资源配置应由市场起决定性作用。从这个意义上讲,能源企业属于商业类。但现在部分国有能源企业又负有普遍服务职能,将商业性业务与公益性业务混在一起,内部容易形成交叉补贴。显然,将其归为哪一类都不够准确。

  要解决这个难题,关键在于划清政府和企业的职能。即政府为公民和企业提供基本公共服务,包括对困难群体用电用油提供补贴;能源企业则要按供求关系定价,按商业原则经营;工商企业和居民用能按市场价格付费。在明确政企职能的前提下,可以将本应由政府承担的公共服务职能从能源企业中剥离出来。尽管政府满足特殊群体能源基本服务需求的职能仍然要由能源企业完成,但政府需要向能源企业购买服务,而不是通过能源企业内部的交叉补贴来解决。在剥离公共服务职能后,能源企业才能真正成为商业类企业。

  国有能源企业中存在的交叉补贴,一般理解为企业以低于边际成本的价格向公益性业务提供商品或服务。剥离企业承担的公共服务职能后,这部分交叉补贴的支出责任应当转由政府公共预算承担,这势必增加财政支出。在当前经济增长放缓的形势下,财政的收支矛盾已十分突出,能否推进这项改革需要认真考量。

  国有能源企业的交叉补贴金额究竟大到什么程度?我们一直没有准确数据。能源企业内部很多被认为是公益服务的支出事项,按照财政的标准是不应支出的,一旦将交叉补贴的支出责任转到财政,数量会受到严格控制。

  比如,工商企业用电用气价格高,城市居民价格低,能源企业用工商业电价气价补贴居民消费,这在交叉补贴中占了很大一部分。一般来说,城市中越是收入高的家庭用能越多,享受的交叉补贴就越多,这是不公平的,真正的困难群体家庭实际用电用气量反而较少。因此,将企业交叉补贴的支出责任交给政府,政府的实际支出不会增长太多,而补贴也会更公平合理。

  最近出台的几个改革意见都明确了网运分开、放开竞争性业务的改革方向。电网、油气管网都是网络型行业,今后有可能在这些领域进行资产和业务重组,这是国企改革与能源改革的重要结合点。

  对网络型行业而言,加强政府监管是改革的应有之义。重点要监管以下几个方面:一是政府对网络输配业务进行单独定价、单独监管;二是网络向第三方无歧视开放;三是网络建设投资向各类投资主体开放。

  政府作为监管主体应加强监管力量的建设,在制度安排上明确政监合一还是政监分开、统一监管还是分段监管、垂直监管还是分级监管等问题。现行国有能源企业管理方式主要是管人管事管资产,股东回报在其中处次要地位。

  国资监管转到以管资本为主,体现了国家在国有资产经营理念上的重大转变。具体到能源企业,首先,可以通过资本运营实现转型升级。现在大量的国有能源企业是按能源品种建立的,有关部门也是按资产量对能源企业进行排位,如发电企业看装机容量、油气和煤炭企业看资源储量等。在实行以管资本为主后,应当允许能源企业根据世界能源格局的变化和中国能源代际更替的需要,更灵活地处置资产,从事投资回报更高的能源业务。

  其次,国有能源企业可以通过出让部分股权来解决历史遗留问题。这对很多目前陷入困境的老工业基地来说,有很强的现实意义。

  三是扩大能源国有企业国有资本的经营预算规模。与能源国企动辄上万亿元的资产相比,其上缴的国有资本预算规模偏低,而大量的政府财政预算又用于国有能源企业。今后国家应当将能源企业国有资本股东回报的多少,作为衡量企业业绩和社会责任的主要标志。

  (作者:范必,中国国际经济交流中心特邀研究员)

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国企改革与能源改革如何联接?

要想将国企改革与能源改革进行流畅联接,需要明确政企职能、管控交叉补贴,将网络型行业作为二者的重要结合点,加强政府监管;国有能源企业可出让部分股权;扩大能源国有企业国有资本的经营预算规模。

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