这一轮国企改革难在哪儿?

发表于  2015/10/07 06:30   约6分钟

国有企业改革步履艰难,究竟难在哪里?

  在近30多年的经济改革中,国有企业改革多数时候占据改革的中心环节。尽管如此,国企的治理机制远非完善,还有进一步改革的必要,这就是中共十八届三中全会再次将国企改革放在一个重要位置的原因。

  日前,中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》出台,这份以党政最高机构名义印发的指导意见,是十八届三中全会后推出的第一个具有“顶层设计”意义的改革方案,用官方的话说,这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件,必将开启国有企业发展的新篇章。

  比起上世纪90年代中后期以“放权让利、抓大放小”为特征的国企改革,从指导意见看,本轮国企改革有几个变化,也许可称为亮点:一是从管资产向管资本转变,今后国资委考核国企主要考核资本增值状况;二是将国企分成公益类和商业类,不同类型的国企采用不同的改革办法;三是在治理结构上,根据不同企业类别和层级,实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式,并实行不同的分配方式;四是允许私人企业参与混改,但对员工持股等不设时间表;五是强化监督,设计“四道防线”,防止国有资产流失;六是明确党管国企原则,强化党对国企的领导。这六个方面使本次国企改革区别于过去,符合三中全会确立的国企改革原则和方向。

  如何看待和评价此次国企改革,需要回到基本问题上来,即国家为什么需要国有企业。这实际也是一个国有企业的定位问题。

  假如不考虑每个国家的特殊情况,仅从理论而言,国家需要国有企业的理由大概基于以下几点:一是为社会提供质优价廉的公共产品和服务;二是弥补市场失灵,防止市场出现大幅波动;三是作为政府干预经济的手段,贯彻政府的某些意图。当然,现实中每个国家的国情不同,国有企业的分布和形态也不一样,一些国家国企的比重较大,一些国家国企的比重较小,像美国一样几乎没有国企的国家很少。对中国来说,存在大量国企的一个特殊因素,是国企乃执政党执政的经济基础。或如指导意见所说,国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量,是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。

  国企理论上属于全民所有,这就决定了国企存在的目的是促进社会的分配公平。因为如果任由市场自发机制起作用,会导致社会出现不公,而为最大程度促进社会公平,所以人类就发明了国企这种形式。故从价值尺度而言,国企的存在是为满足社会公平需要。从上面提到的三点理由来看,也可以把它们归属于公平的价值范畴。

  不过,应指出的一点是,促进社会的分配公平需要国企存在,但决不可由此得出国企越多就越好、国企越多社会就越公平的结论。原因在于,任何一种组织形式都会追求自身利益,从而为社会带来新的不公,尤其是当它缺乏有效监督时,更是这样。因此,如果一个社会存在大量国企,那么由它产生的不公可能会超过它所要解决的不公,这就决定了国企在一个国家不可能过多,否则,会起到相反效果。

  另一方面,国企需要效率,才能更好地去解决社会的分配不公。效率在此有两层含义,一是指企业的经营效率,企业有效率,才会生产或提供更多、更好的产品与服务,才会有竞争力;二是指国家通过企业解决社会不公时的效率,效率越高,社会分配不公的差距也就能得到更快解决。在这两种效率中,前者决定后者。

  从公平和效率角度看,显然,一个社会不是国企越多越好,如果国企所占比重过大,就必须减少国企数量,这也正是中国国企改革一直在做的事情。目前经过几轮改革后,国企的数量已经大大减少,但在全社会的比重还很高,所以国企还必须继续精简数量,降低比重。在此意义上,这轮改革实行的混合所有制改革以及从管资产到管资本的转变,是符合公平方向的。

  对社会分配公平的威胁,不仅来自一个社会存在过多的国企,也看国企的垄断程度。若一个社会只有一家国企,但这个国企大到无所不包,必然既没效率,也损公平。故即使国企数量减少,但余下的国企在本行业、本领域甚至跨行业和领域处于垄断地位,同样会威胁分配公平,特别是在中国当下的市场环境下。因为国企的垄断地位不是靠自身的竞争自然形成的,这一过程本身就会占用社会大量资源;另外,在垄断形成后,国家很难对它进行有效监督,国企极易形成内部人控制局面,从而导致腐败。腐败就是一种新的社会不公。从这个意义说,打破国企的垄断,将那些巨无霸的国企分拆,具有公平的含义,有利于促进社会的分配公平。

  当然,打破国企垄断也是基于提高国企效率的考虑。垄断必然会降低效率,从而减少可用于提供给社会的公共产品和服务。从中国的情况来看,无论垄断与否,国企其实都有一个提高效率的问题。而企业的效率有赖于一个强有力的治理结构和机制。中国过去的国企改革,在很大程度上都是着眼于提高企业的效率。

  客观而言,国企在经过多轮改革后,效率确有提高。然而,与国企本身潜在的效率相比,它还有很大的提升空间。但国企治理结构的缺陷,抑制了其效率。没有建立市场化的董事会,不能从市场上选拔懂管理和经营的人才,分配机制不合理,以及企业的泛政治化,都使得国企不能建立一个有效的治理结构,从而有损企业的竞争力。本次国企改革中董事会的改进,分配方式的变化,经理选拔的市场化,以及实行混合所有制等,是否足以使国企建立一个具有竞争力的治理结构还有待观察。

  国企改革涉及公平与效率,破除垄断,改善治理结构等最关键的几个步骤,对本次国企改革的讨论正说明中国国企改革的艰难。

  (作者:邓聿文)

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国企改革涉及公平与效率,破除垄断,改善治理结构等最关键的几个步骤,对本次国企改革的讨论正说明中国国企改革的艰难。

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