国企改革不是要让国企消亡

发表于  2015/09/09 14:23   约6分钟

图为赵昌文先生在活动现场

  近日,由北大国家发展研究院和中信出版社集团联合主办的“中国未来五年的增长与改革暨《北大国情报告:在朗润园读懂中国》新书发布仪式”在朗润园举行。国务院发展研究中心产业研究部部长赵昌文先生发表了精彩演讲。以下为演讲整理:

一、国企改革的目标和方向问题

  以前这是分歧最大的地方,现在无论是理论界还是决策层都对这个问题有了越来越明确的意见。在中国这样一个社会主义市场经济国家,国有企业仍然是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量。基于这样一个认识,国企改革的目标还是很清楚的,就是要在坚持社会主义基本经济制度和市场经济方向的前提下来推进。

  过去大家争论很多的国企先做大还是先做强问题将不再是问题。应该说现在的主要目标首先是做强、做优,然后是做大,然后是提高国有经济的活力、控制力、影响力以及抗风险能力。这四个“力”实际上是国企改革下一步非常重要的目标。

二、国企分类问题

  分类问题过去也是长期困扰国企改革的问题。我们有15万家国有企业,类型多样,既有公益性的,也有市场化程度很高的。在一个公司比如中石油内部,大家觉得它既有具备自然垄断特点的管网业务,也有行政垄断的上游勘探开发业务,还有市场化程度很高的炼油和下游零售业务。它应该分到哪一类,这其实是个很复杂的问题。

  OECD国家的国企基本上分为两类:一类就是叫商业性国有企业,也就是有商业目标的国有企业;另外一类就是公益性的国有企业。现在29个OECD国家加起来有3万亿欧元的国有资产,提供900万人的就业,地位还是很重要的。这些国有资产基本上分布在四大领域:第一类是基础产业领域,像铁路、交通、电信、能源;第二类公共服务领域;第三类是金融;第四类是教育。

  对国有企业下一步的分类改革,有越来越多的共识。第一类就是借鉴OECD的经验,叫商业性国企,要推进股份制改造,包括整体上市。第二类就是公益性的国企,要加强内部治理结构,尽可能降低运营成本,提高效率。第三类是自然垄断型国企,要”政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”。

  在分类改革里面,一定要把所有制改革与产业重组结合起来。我们现在面临的一个主要问题是国有资产大量分布在重化工行业,而这些行业的产能过剩问题非常严重,投资收益率非常低。如果没有大的产业重组,仅仅是所有制改革,未来三五年后,不管治理机构有多么好,恐怕仍然很难改变行业平均收益下降的问题。

三、国有资本管理体制问题

  这是前一段时间争议最大的问题。最近越来越多的形成了共识,就是还要基于2003年形成的国有资本管理体制来推进新的国有资本管理架构,不能另起炉灶,否则代价非常大。2003年成立国资委目的是解决以前的九龙治水问题,当时不同的政府部门都有管企业的权利,但又都经常不管,出现的问题是比较乱、比较散、权力不集中。成立国资委管人、管事、管资产以后,很多方面有很大的变化,问题就是管得过多、过细、过死甚至过滥。

  但是,没有一个国家像中国有这么多的国有企业,有这么大量的国有资产,面对这么复杂的问题。所以比较稳妥的改革方案就是在现有国资管理体制的基础上进一步完善。十八届三中全会提出“以管资本为主,加强国有资产监管,改组一些国有企业成立国有资本投资公司,并且新组建一些国有资本运营公司”。对这几句话,各有各的理解。

  不管过去的试点怎么样,越来越多的一个共识就是这两类公司一定不能是在国资委和国有企业中间的一个层次,否则就是第二国资委,对于改变目前国有企业存在的矛盾是没有任何益处。我个人的看法是,在新的国资管理体制框架下,这两类公司更多的是市场化的出资人,而国资委是代表国家的出资人。有两种可能的模式,一种就是国家直接授权这两类公司作为国有企业的出资人,还有一类就是国资委作为出资人代表,然后授权这两类公司做出资人。

  这两类公司有一个基本前提,也就是他们不能成为直接的生产经营主体,否则就和现在国有企业的母公司没有任何区别。他们主要是做股权或资本管理,通过股权的进退、资本的流动,来实现价值的保值增值。将来国有资本布局的结构调整,不是体现为让某个企业死掉,而是体现为股东的进退。

四、国企的公司治理结构和激励问题

  过去大家没有关注这些问题,其实不是没有分歧,而是大家的分歧集中在顶层。现在到基层了,这方面的分歧就会越来越多,国有企业的公司治理结构和激励机制问题就变得至关重要。其中一个就是董事会问题。现代企业制度的核心就是董事会制度。现在面临的问题是董事会怎么和党组织很好的协调。另一个问题就是上级公司和下级公司之间的关系怎么处理。第三个就是员工持股和高管持股问题。

  在这些方面,应该说也是越来越多地有共识。比如说允许将部分国有资本转化为优先股,比如说可以在一些企业里面探索实行员工持股。在混合所有制企业,特别是在人力资本和技术要素贡献占比较高的由科研院所转制形成的国有企业,有条件最先实行员工持股和高管持股问题。

五、地方国企的改革问题

  大量的国有企业是地方国企。从数量上来看,地方国企是国企的多数,加起来占70%;从营业收入来看,央企大概占60%,地方国企占40%。三中全会开完以后,各个地方都出台了一些办法,但是等待观望的现象还比较多,创新很不够。要提醒大家关注的问题是,地方国企从2013年开始,效益下降得非常明显。在每年两万多亿的国有企业利润里面,地方国企的比例本来就少,这两年又下降得很厉害。

  因此出现的一个新情况就是地方国企的改革任务和中央国企的改革任务不大一样。地方国企改革要和地方债务的化解、投融资平台的清理、财税体制等很多问题结合起来。

  (作者:赵昌文 国务院发展研究中心产业研究部部长)

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将来国有资本布局的结构调整,不是体现为让某个企业死掉,而是体现为股东的进退。

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