智库报告丨解决住房问题,是靠市场还是靠政府?

发表于  2015/09/09 06:30   约7分钟

建设经济适用房是住房改革的措施之一。图为山西晋城市已经建成的经济适用房。

房地产市场进入新阶段

  住房改革是纳入我国全面深化经济体制改革的一项重要内容,中国经济发展进入了新阶段,房地产的发展也进入了新阶段。

  中国房地产市场正经历几大改变:从城市存量人口消费为主到外来人口消费为重点的改变;从注重住房数量、面积到注重质量和功能的改变;从政府过度干预到市场决定的改变;从卖方市场到买方市场的改变;从房地产加速增长到减速增长的转变。总之,中国房地产市场进入了一个新的发展阶段。

  因此,在设计住房制度的时候,要与住房发展的目标和定位相衔接。按照全世界住房发展的目标演化,基本上可分为四个阶段:第一阶段在住房比较紧张时,目标是一户一房;第二阶段是一人一间;第三阶段是环境舒服;第四阶段是住房的现代化和智能化。我国的住房发展目标是什么呢?之前提出了“住有所居”的目标,但目前中国经济进入新阶段,中国房地产也结束了短缺时代,至少从平均的角度看已经实现了一户一房的目标。所以,下一个阶段的发展目标应该是一人一间,或者说朝着住房质量更好的目标发展。

解决住房问题,到底是靠市场还是靠政府?

  目标明确后,如何实现基本目标和定位呢?关于解决途径,究竟是通过市场解决,还是通过政府解决,还是通过两者结合解决?

  我认为,对低收入者应政府主导,市场参与,通过保障来解决;中等收入以上的是市场配置,政策调节。另外,从租房和售房看,特别是进入新的发展阶段,住房存量已经很多的情况下,持有体系也要发生一些变化,过去主要是拥有建设,现在除了购买还可以租用,尤其是利用现有的存量住房。

  为了实现目标体系,必须要有制度支撑,住房制度改革必须遵守五个原则:

  一是局部与整体的配套协调。

  二是统一与差别的统筹兼顾。全国住房制度要在一些基本问题上有统一标准,但不同区域、不同规模的城市在标准和方法路径上可以有所不同;

  三是政府与市场动态结合。总体来说是政府和市场两者要结合,不同收入阶层政府和市场起的作用不一样,但又是变化的,因为人们的收入水平是变化的,政府起作用、市场起作用,他们的结合上也应该有不断的变化;

  四是保障与调节的取予互补。低收入和最低收入者买不起房要给一些补贴,就是保障;高收入者占用了大房子和好房子,要收税,这应该有一个收入调节机制,把高收入者占用更多更好的房子的资源收的税,拿来补贴给低收入者的原则;

  五是城镇与乡村迈向一体的原则。关于城乡一体化,未来也是要在住房方面实现城市和乡村一体化,包括规划一体化,管理一体化,也包括市场一体化,保障一体化,特别是所拥有的土地,城乡土地应该有一个人地均衡的原则和机制。

一套房子,需要三个制度

  基于住房制度必须遵循的五项原则,有三个方面的制度体系要建立。一是住房市场制度体系,二是住房保障制度体系,三是住房配套制度体系。

  关于住房市场制度体系,至少有四个方面:

  一是建立“多元发展”的住房产权体系。主要是住房市场中高收入层面的,是以自有住房为主体的多元发展的产权体系。

  二是在住房的开发体系上,应该是开发商、合作社、业主多元竞争的开发体系,既可以合作建房,也可以城乡建房。

  三是租售并举、现房销售的制度。现在的期房销售,导致了很多问题,所以,应该取消预售制,建立现房销售制度,完善住房租赁制度,建立小产权房转换商品房的制度和小产权房出租制度。

  四是货币分配为主、住房货币工资随房价增加的分配制度。

  关于住房保障体系有六个制度:

  住房保障分两类,主要是低收入者和最低收入者,有两个标准,一是安居标准,一是廉居标准。

  住房保障体系的产权,特别推荐共有产权制度,租房都是政府的,但可以把政府的保障计量成股权,把它作为政府的股权,同时低收入家庭自己在购房的时候,他们交的住房款也是产权的一部分,所以,变成一个共有产权的住房产权制度。

  分配制度是货币补贴和住房市场应该一致,但补贴房租也要随着房价的上涨而浮动。

  租房制度,是要以租房为主,不是说政府持有政府建公租房然后租给低收入居民,而是针对现在各地住房存量已经很多,旧房已经很多的情况,到社会上或者购买,或者让老百姓自己去租,可以有不同的形式,总体来以租赁当前的存量房为主。

  建房主要是以旧城区或棚户区改造为主,这样既结合了老百姓住房困难的实际,也结合了城市改造的实际,真正新建的商品房,增量商品房在保障体系里应该大大下降。

  要实行过渡使用的消费制度,这个借鉴国外的经验已经是比较成熟了。

  关于配套制度体系,主要是四方面:

  一是土地的配套。目前城乡土地不能自由流转,尤其是城市规划区的农业用地或者农业建设用地,或者是农村的宅基地不能流转,不能和城市里面的用地同价同权自由流转,导致了一系列的问题。因此,这个制度是必须要进行改革的。

  二是金融制度。住房市场的金融制度我们已经建立起来了,但还存在一些问题。现在重点是建立和完善资本市场,实施住房抵押贷款的证券化。保障房金融和住房保障金融最主要的是住房政策性金融机构的建设,由于过去政策性住房的金融体系主要是公积金,公积金又面临很多问题,公积金政策改革和重构,应该是改革的重点。我们不是要建立一个住房公积金银行,而是要建立一个住房公积金平台,既要保证对公积金资产的掌握和权益,又使全国能够联系起来。所以,建议成立一个公积金集团公司,主要对消费金融来看或者是抵押贷款金融,还有商业贷款开发这个问题,特别是保障性住房的开发的问题,可以在原来国开行基础上建立住房开发银行,专门做这方面的工作,同时也承担政策性住房的抵押、担保、保险等业务。

  三是财税制度。一是要建立持有税为主体,就是开征房产税;一是把高收入的,超过一定起征点,拥有一定住房面积以上的,按照累进的办法征收财产税。低端要根据收入水平采取梯度保障,政府兜底的财政制度,现在各地政府总是想给老百姓建保障房,但总是把责任推给银行或其他的经济主体,事实上,居民的住房保障问题,政府财政必须拿出列支来解决,所以,从财政角度来看,必须是梯度保障政府兜底,并且不只是地方政府,中央和地方要建立一个分担机制。

  四是住房管理制度。住房管理目前存在“几龙治水”的问题,要建立一个住房委员会这样的协调机构,使得住房的产权管理、宏观调控、社会保障和市场监管都能有一个总体的协调,又有各自的分工。另外,中央和地方也分别有职能的划分,重新对中国涉及住房领域里的行政管理体制进行梳理和归总。

  (作者:倪鹏飞 中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任)

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根据各国住房发展的规律,在经济发展的各个阶段和房地产发展的不同阶段,住房制度的设计是不断变化的。未来中国住房改革的目标是什么?改革的路径和方向又是什么?

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