政府该扶持一些企业还是所有企业?

发表于  2015/06/16 14:35   约8分钟


  中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第273期日前召开。论坛成员、清华大学经济管理学院副院长白重恩发表了题为“中国经济发展的制度基础”的主题演讲。以下为演讲内容摘录:

  推动地方经济发展的“特惠模式”

  世界银行设计了一套指标——营商便利指数,用来衡量不同国家的环境对企业发展是不是有帮助。这个数据除了有一个综合排名,下面还有10个分项指标,其中一个指标是通过普华永道会计事务所,在每一个国家选择一个中心商业城市准备设立一家标准化企业,在申请的过程中一步一步地做记录,包括所耗费的时间、精力、金钱等,比较在各国开展业务的过程中会遇到多大障碍。在中国选择的是上海,申请成立一家仓储公司。在2014年的比较中,中国排名靠后,在189个国家和地区中排158位。另一个指标是获得建筑许可,中国排名185位;保护投资者,排名98位。这个指标至少在统计意义上有一定的道理,因为它跟经济增长确实有高度的相关性。  

  中国在营商便利指数中排名靠后,可能与中国的国情有关。比如说指标中很重要的一项是对投资者的利益是不是有更好的保护。这方面,中国可以说有,但也可以说还有很多的问题。

  在中国经济发展的过程中,地方政府起到了至关重要的作用。它们是企业的保护者,并不是对每家企业,但是对大部分企业来说,地方政府成了它的保护者、帮助者、推动者。尽管中国普惠的制度化营商环境还不完善,但是地方政府有能力也有激励、有动力为某些企业提供特殊的帮助和保护,这就帮助一些企业克服了不良营商环境的障碍。

  我去某地调研看到,当地招商引资的流程分为几步,第一步是主动出击,寻找优质意向投资者,看他需要什么,在当地投资可能面临什么样的困难。这时,地方政府不仅要帮助投资者解决实际困难,还要对投资项目进行可行性分析,要知道未来是否有发展前景,地方政府不愿意帮助一个没有发展前景的企业。然后是考察服务,为企业物色合适的厂房和土地。最后跟企业商定一个合同或者是投资意向书,最后领导审批,项目正式签约。

  所以在招商引资的过程中,地方政府在花力气去寻找有盈利潜力的投资者,然后为他们提供需要的土地、厂房等资源以及其他方面的帮助,比如说投资者觉得贷款成本高,地方政府可以用地方的财政进行贴息;要从外地引进技术骨干,地方政府会安排主要技术骨干的孩子上当地的好学校;如果在企业审批过程中,在某个部门卡了壳,地方政府会有专人负责帮助解决问题。

  之所以把这样一个模式叫做“特惠模式”,就是因为地方政府的资源有限,它并不是帮每个企业,而是只帮助那些它认为值得帮助的企业。跟“特惠模式”相对的是“普惠模式”,是说采取的措施所有企业都能没有差别地享受到。

  “特惠模式”可能导致资源配置效率降低

  “特惠模式”下,地方政府帮的企业一定是有效益的企业,而且部分是效益比较高的企业,所以效率往往也比较高。地方政府帮这些企业的动力来自于从这些企业中获得的收益,所以地方政府这样的选择和为了得到社会效益最大化做的选择差别不大。也就是说,特惠模式在一定程度上能够改善经济的效益,为经济增长提供推动力。但是,特惠制度也有问题。地方政府花了力气帮一家企业,这时如果有另一家企业要进来跟它竞争,地方政府就会想自己前面花了很多精力扶持这家企业,不愿意让它失败,结果可能会给新的企业造成准入的障碍。好在在中国,这个问题不是那么严重,因为如果一家企业想进入市场,在一个地方得不到帮助可以跑到另外一个地方试试,不同的地区之间是有竞争的。换言之,特惠模式可能带来的准入障碍,可以因为中国地区之间的竞争得到一定解决,所以总体上还是会起到比较大的正面作用。  

  在普惠制度很不完善的条件下,如果没有特惠,企业可能就不会去投资,这时特惠能起到促进经济增长的作用。但问题是,这样的作用会永远的持续下去吗?特惠模式中一个很重要的特点是不同企业获得资源的机会不同。这可能降低资源配置效率,因为资源有限,一家企业获得资源更容易,必然使另一家企业获得资源更难。如果特惠对象并不是效率较高的企业,则对资源配置效率的负面影响更大,也更加不公平。  

  随着经济的发展,这样的问题会变得越来越严重。地方政府选择特惠对象,有激励选择效率高的企业,问题是这点越来越难以做到。随着中国经济跟技术领先国家之间的差距越来越小,再要去这样做就变得越来越难,这是所有追赶型经济都不可避免要遇到的问题。地方政府将越来越难以分辨哪一家企业效率高,特惠对象的效率也可能不再提高。  

  从特惠走向普惠不能形成空档期  

  随着经济的发展,情况可能有变化。我曾经到一个地方调研,当地一家建筑公司的老板给他看两座建好的桥,但是那里其实还没有河,只是政府已经规划了要挖一条河。这样的投资就看不到任何的价值。这种情况在经济发展早期不会出现,因为那个时候,有大量的河流上没有桥,所以需要建很多桥。问题是现在河流上的桥已经建得差不多了,这么干就是浪费。  

  有一个非常令人奇怪的事:中国储蓄率是50%多,储蓄是资金的供给,按说这么多的储蓄应该导致资金成本比较低。可是企业却反映,利率高得不得了,可这又不是需求高带来的,因为投资的需求来自投资回报,可是现在中国的投资回报率在稳定地下降,并且已经降到了一个令人担心的水平,这就违反了经济学最基本的原理。一个可能的解释,是中国有一些投资是不求回报的,这些投资占用了资源,结果剩下来满足企业需求的投资供给就必然减少,最终使得利率价格走高。  

  第二个问题是,特惠模式会造成有差异的地方保护主义。这里强调有差异,是为了和GDP锦标赛的模式进行比较。有GDP锦标赛的情况下,每个地方都希望促进本地的GDP的增长,也会有地方保护。但是分析发现,这两种地方保护是有差异的。特惠模式对国有企业的保护更厉害,对民营企业的保护则会差一些。对比来说,在GDP锦标赛的模式下,保护是一样的。  

  第三个问题是,消费者利益得不到足够重视。在特惠制度里面,地方政府是从企业得到收益,所以当平衡企业利益和消费者利益的时候,它会更倾向于企业。举两个例子,一个是环境保护,并不是所有地方政府都特别积极;另一个是住宅用地的价格远远高于企业用地的价格,地方政府为了要GDP,所以为企业提供更便宜的土地。  

  第四个问题,会不会有腐败,这是特惠模式的一个潜在问题。

  第五个问题,特惠制度主要是从地方政府角度来看的,但并不是企业面临的所有问题都可以由地方政府来解决。比如说对知识产权的保护,这必须是全局性的,很难想像仅在某一个省保护知识产权。

  第六个问题,在特惠模式下,地方政府的激励不仅仅是来自自上而下的绩效考核,也有来部分自本地,这就会使得自上而下的改革比较困难。

  所以,中国要保持经济持续的发展,长期来说,就需要实现从“特惠制度”到“普惠制度”的过渡。政策制定者在这点是很清醒的,去年11月27日,国务院发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》,严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地,严禁低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源。这都是过去采取特惠模式的一些重要手段,如果这个文件能够得到严格的执行,很多特惠方式就不能做了。

  十八届三中全会做了经济改革的决定,其中很重要的一点是让市场在资源配置中起决定性的作用。如果真能做到,就在一定程度上优化了普惠制度。

  这是一个很美好的目标,但是要实现需要做很多艰难的工作。现在面临的挑战是,在从特惠向普惠过渡的过程中,怎么能不形成一个空档期。在特惠制度下地方政府没有很强的激励来改善普惠制度,因为从特惠中它能得到好处。所以改革光靠中央推可能是不够的,必须为地方政府提供激励,让他们能够愿意去做,这是一个特别关键的问题。

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白重恩

清华大学经济管理学院院长 /  9 篇文章

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地方政府的“特惠模式”在一定程度上为经济增长提供了推动力,但是这种增长不具备可持续性,中国要保持经济持续的发展,就需要实现从“特惠制度”到“普惠制度”的过渡。

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