“水十条”开启环保改革三重奏

发表于  2015/04/20 14:21   约6分钟


  4月16日,全社会期待已久的《水污染防治行动计划》(简称为“水十条”)正式颁布。在全社会加快推进生态文明建设的背景下,并且伴随着新部长的上任,这项计划的颁布无疑将在中国掀起一轮环保高潮。在中央决策层面上,最高领导人在不同场合连续地“见缝插绿”,身体力行地推进生态环境保护,这成为环保高潮中最引人注目的一点。同时,在环保执行层面上,除了国务院本次颁布的“水十条”之外,环境保护部已经在3、4月份连续出台数个文件,不仅重点推行“环评脱钩”这一强有力的改革措施,而且还在约谈地方政府负责人,并在重大项目环评否决意见等方面重拳出击。

  对此,具体的理念、政策和措施固然都在发挥着各自的效应,但更为重要的问题是,究竟应该如何审视环保领域呈现出来的最新发展态势?在深化改革的大环境中,应该如何把握着眼于改革的环保政策的内在逻辑?

  为了回答这些问题,首先需要搞清楚推进环保改革的两个基本前提。第一,环保既是政府的一个职能,同时又具有非常重要的公共性质,即环保是用来创造公共品的,这个公共品体现为环境质量的改善。这个基本前提决定了“环保”及环保部门的努力方向,那就是保护环境。因此,作为环保部门或者相关的环保职能部门,它并不需要考虑太多的其他因素,最重要的是将自身部门的本色还原出来,而不是越俎代庖地干其他部门应该干的事情。第二,需要考虑政府部门的目标函数,或者说各部门、各地区政府负责人的考核和评估机制。一般而言,如果环保部门的定位清晰,那么它就可以开足马力大干一场了。不过,这里面有一个特别的因素,即各部门、各地区政府负责人的考核和评估机制。这一套机制的核心就是“官员”,作为各项环保政策的具体执行者,来自于中央部委和地方政府的官员(官员群体)最终决定了如何落实这些环保政策。假如这个官员群体对环境保护有所保留或者有所抵制的话,那么无论环保部门有多大的积极性,环保政策也无法真正落地。这是当下推进环保改革所必须面对的第二个前提。

  上述两个前提综合起来,意味着当下的环保改革需要完成两项关键任务。其一,要重新厘清环保部的功能地位。如果环保部门本身都不具备合理的功能和地位,那么如何才能履行好保护环境的职责呢?这个功能和地位既包括点上的,譬如严控标准、环评等,也包括面上的,譬如对于不同污染物的管辖和控制。其二,要真正落实第一点,就必须在思想和行动上解决官员群体的激励问题,让官员群体能够真正投入到环保工作中。在一定程度上,是否成功地动员了官员群体,决定了环保改革的成败。

  事实上,有关上述两个要点,在当下的改革进程中,已经有所呈现。概括地说,这个呈现具体体现为“思想动员”、“地方动员”和“部门动员”三个层面,被称之为“环保改革三重奏”。

  首先,环保改革的第一重奏就是思想动员。所谓思想动员,其实质是解放思想。如果说在30多年前改革开放的初始阶段,我们要冲破“两个凡是”的思想桎梏,在上个世纪90年代,思想的解放体现为冲破“计划经济”的制度樊篱,那么现如今,我们思想动员的目标就是要冲破“增长为王”的发展理念。长期以来,在GDP锦标赛的激励下,各级政府和官员都是按照“增长为王”的理念开展工作,包括招商引资、放松环境管制等等,其结果是在整个社会形成了“宁要经济,不要环境”的落后思想氛围,这种思维也在左右着各种工作的方向。因此,在生态文明建设和推进过程中,中央所做出的大量宣传和铺垫工作,其指向都很明确,那就是要彻底拆除围绕在环保思想上的铁栅栏,尤其是破除各级政府负责人的思想桎枯。这一步显然关涉到治国理政的成效,关涉党国安危,关涉民族大业。当然,思想解放的冲击波也必然会触及社会经济各个角落,从而形成汪洋大海之势。

  其次,环保改革的第二重奏是解决基层政府激励机制的问题。有了充足的思想动员,接下来就要开始行动起来,那么让谁行动呢?从改革的效率出发,当然要从阻力相对较小的地方入手。作为环保部门而言,在改革初期,面对顶层制度设计缺失的情况,它最可能推动的对象是在“地方”层面而不是在“中央”层面。由此,环保改革也并没有像众多人预期的那样,在初期就实施所谓的“大部制”,反过来,环保风暴的对象是“地方政府和官员”,譬如,2014年环保部和众多地方省市签订了“环保责任书”,并且在新《环保法》中,地方政府也首次成为问责对象,而这些无疑都是一种刚性的激励和约束举措。假如地方政府做得不好,就要按照责任书或者《环保法》中的规定受到相应的处罚,例如,进入2015年后,环保工作效果不理想的地方政府负责人,果然就遭到了环保部的约谈。这释放出非常明确的信号,即未来政府主要负责人要被纳入环保工作考核并成为处罚对象,而这对于中国的官员是有很大触动,从而很好地推动了地方政府的环保行动。

  最后,环保改革的第三重奏落在了中央部委头上。这一点在“水十条”中体现地淋漓尽致,包括环保部在内的各中央部委都不仅分领到了明确的任务,而且还要受到中央组织部和监察部(纪委)的监督和考核,这是新中国成立以来首次向公众公开部委的明确职责,那么这意味着什么呢?这意味着中央层面的激励和考核机制开始面向环保工作,同时还意味着环保工作的中央顶层制度设计正式启动。在建立激励和考核机制的基础上,不排除未来将继续整合中央部委环保职能的可能,也只有这样,环保部门才能真正地统筹各项环保工作,形成系统性的协同作战能力。当然,中央部委层面的环保改革是最难啃的骨头,目前只是开始公开并考核这些相关部委的环保职责,其效果不得而知。而如果要将这些分散的环保职责归拢起来,那么难度会更大。

  从“水十条”开始,环保改革的三重奏已经正式奏响。“思想动员”、“地方动员”和“部门动员”这三重奏如果能够真正发挥效应的话,那么环保改革就会成功。

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李志青

复旦大学环境经济研究中心副主任 /  28 篇文章

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从“水十条”开始,环保改革的三重奏已经正式奏响。“思想动员”、“地方动员”和“部门动员”这三重奏如果能够真正发挥效应的话,那么环保改革就会成功。

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