越位与缺位——政府转变职能的梗阻

发表于  2015/03/09 16:26   约5分钟

  从今天中国改革的大形势看,政府的改革具有两重性。一方面,其他各个领域,如经济、生态和社会建设等,都需要政府的主导和推进,所以政府本身是改革的推进者;而从另一方面说,政府又是被改革的对象,具体包括简政放权等。鉴于这种双重角色,如果政府的改革不到位,其他领域的改革就无法落实。

  举个例子,改革的一个重大议题是处理好政府和市场的关系。十八届三中全会决定有一句话,“在市场资源配置当中要让市场发挥决定性作用”,如果政府的手伸得太长,不从微观竞争行为中退出,过多干预市场,既当运动员又当裁判员,角色那么混乱,怎么可能让市场真正发挥决定性作用?

  政府真正应该做的,是做好事中、事后的监管,规范市场秩序,创造公平的环境。从这个角度来说,政府是牵动整个改革全局的枢纽。

  政府要治理改革的难点在哪里?这是一个老话题,也是一个新话题,答案并不新鲜,四个字而已——转变职能。十八届三中全会决定也用了一句话,“加快转变政府职能”。这句话被议论这么多年,虽是老生常谈,但也正说明它真的难。主要难在两点,一是在中国当今的条件下,也许我们在认知层面还没有真正把政府职能转变的含义弄明白,二是即使明白了,在现实推进中也遇到了很多阻力。

  前段时间我做过一个小规模的调研报告,其中提到,在中国当今的条件下,政府职能转变遇到了三重梗阻,可以比较形象地比喻为三个方面——“上下”、“左右”和“前后”。

  “上下”,主要指政府内部纵向的关系,实质是中央到地方政策的关系。这其中存在一个巨大的问题,业内人士用这样的概念来描述——“职责同构”。意思是,我国从中央到地方分为五级,逐层下移,可是上下“一般粗”——在职能上看起来差不多,机构设置上还要上下对口、左右对齐,但这些层级实质上并没有附着相应的职能重心。

  举个例子,政府职能主要有四点,宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务,光说空话有什么意义呢?中央政府要做宏观调控,乡镇政府总不能天天做宏观调控吧?转变政府职能,不能概括为笼统的一般性要求,不同层级的政府职能也是不一样的。越往下走,就越要从宏观层面到微观层面,越是要具体地规范市场、提供公共服务,实施良好的地方治理。

  “左右”,十八届三中全会提出的改革是总体的、系统化的改革,政府和其他领域的改革是“左右”的关系,比如政府和市场。现在政府某些部门的利益膨胀得比较厉害,如果在某个领域里利益特别大,那么政府一定是越位的。比如经济领域就是若干重利好的叠加,把GDP搞上去,从大方面说符合国家的大方针,从地方来说可以增加地方税收和就业机会,日子也好过,这其中的利益就比较大。

  而在社会和民生保障领域,政府原本应有基本的公共责任“兜底”,总理在报告中就提到,政府的兜底要兜牢、兜实。比如保障住房、义务教育、基本公共医疗,这是三个最主要的民生领域。可是,这些领域的投入时间长、见效慢,其中的利益比较小,所以在这些领域,有些地方政府就做得并不到位。

  再举个例子,环保。高能耗、高污染、粗放式经营带来外部负面的溢出效应,看似问题发生在企业身上,但实际上有些地方政府在其中也起到了推波助澜的作用。因为有些地方政府的关注点在GDP,只要把GDP拉上去,哪管你高能耗、高污染?一旦出了问题要问责,则是能推就推。这就涉及到考核机制的问题。

  “前后”,是比喻政府履职的方式。有些是做前置性的审批,此次我的提案也与此相关。政府在前台当指挥,挥着指挥棒,你就跟着我跑,这是有些官员特别喜欢做的事情。某些官员一说起政府管理创新,就喜欢琢磨评比和表彰的花样,弄得地方团团转,填不完的表,弄不完的材料,整天花时间做这个。如果政府天天琢磨着到前方搞审批、当指挥,手中有了权力,就特别容易产生寻租。事中事后监管,要怎样去规范市场秩序?制假贩假、以次充好、欺行霸市,这些不正当的垄断行为,以及产品质量,这些才是政府应该管的事情,但由于这些方面利益寡淡,所以长期得不到足够的重视。

  在利益丰厚的地方,政府容易越位;在利益寡淡的地方,政府容易缺位;在利益纠结的地方,政府容易错位。所以总理提到加快转变政府职能,就是为了尽快改变这种现象。

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张凤阳

全国政协委员,南京大学政府管理学院院长、教授 /  1 篇文章

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政府职能转变遇到了三重梗阻,可以比较形象地比喻为三个方面——“上下”、“左右”和“前后”。如果政府的改革不到位,其他领域的改革就无法落实。

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