环境污染:“有罪推定”还是“疑罪从无”

发表于  2015/03/07 16:57   约7分钟

  到今天,已经没有人会怀疑,“环境保护”这辆列车在挟裹了滚滚民意后,未来究竟会驶向何方。但事实上,正是这样的“确定性”反而给环保事业自身套了沉重的枷锁,进而造成了未来发展的很大“不确定性”。

  环境保护的形势确实愈发严峻,已经到了非常危急的时刻,但这并不构成我们决定环境保护对策和举措的唯一依据,也正由此,我认为未来环保何去何从的方向并非已经铁板钉钉。

  实际上,当下,中国的环境保护已经走到了重要的关口,尤其是环保的战略和政策都已经进入“十字路口”。其中最关键的分歧在于,随着经济增速的下滑和向现代国家治理形态的转变,我们究竟是要对污染进行“有罪推定”,还是“疑罪从无”。通俗而言,也就是究竟要对污染“零容忍”,还是要“最大限度的容忍”。

  从表面上看,在当下,将“污染”等同于“腐败”、“恐怖主义”等负面事物,进而予以绝对的抵制、消灭和清除,这似乎足以表达社会各界对环境污染的痛恨之情,也属于“政治正确”之举。但与此同时,如此的简单化“讨伐”实难在理论和实践上站得住脚。

  这是因为,一则,无论是在“法”内还是“法”外,各种“污染”的排放其实比比皆是,如何能实现“零容忍”?二则,有些“污染”的排放并非绝对的不合理,社会经济有必要与其“和平共处”;三则,在全面依法治国的基本要求下,我们不能将“污染”一棍子打死,反而,社会经济应该在“法无禁止即可为,法无授权不可为”的原则下对污染予以“最大限度”的容忍。

  换句话说,即便环境污染带来了“民生之患和民心之痛”,我们也不宜过分倡导“零容忍”。不仅如此,还应该对那些和当前生产消费相适应的、合理的、科学的、适度的污染排放做到最大限度的容忍,特别是,在法律许可的范围内对污染做到最大限度的容忍。这一点,无论是在理论上,还是实践中其实都有所体现。

  理论上,按照环境污染与生产及消费的关系来看,有必要对污染的性质进行科学的分类。

  第一,与基本生产和消费活动相辅相成的环境污染。事实上,自从工业革命以来,所有的生产和消费便都在不同程度上排放出形形色色的污染物。尽管这些污染物也会对自然环境造成破坏,但也是人类基本生存需要使然,这并不会很快突破自然环境的容量边界。并且,随着技术的改进,人类基本生存需要排放的污染也在降低,这决定了在这个层面上的污染其实不会真正损害我们的环境质量。对于这种不可避免的污染,我们毫无疑问应该予以“容忍”。

  第二,与扩大化的生产和消费活动相关的污染。人类发展除了要满足基本生产和消费活动之外,还要进行必要的积累(生产)和改善(生活), 在此条件下,相同规模的人口和土地面积,带来的环境污染就可能会倍增,从而破坏我们的生态环境。对此类活动造成的额外污染,是否需要持否定或“零容忍”的态度,其实要视环境承载能力而定。假如排放水平仍然在生态环境的承载能力范围之内,那么,社会经济也应该予以容忍。只要满足“自净”条件,我们还可以通过事后的处理和治理,帮助自然环境消化和净化污染,进而将生态环境的承载力维持在合理水平上。

  第三,与“过度”的生产和消费活动相伴随的污染。经济学分析一般认为,尽管在个体层面上,这样的生产和消费似乎可以带来福利的增进,但如果扩展到社会的整体层面来衡量的话就会发现,它们带来的污染会绝对地增加社会的成本,包括给直接造成的环境损害,以及为了治理污染而带来的诸多额外支出。因此,在绝对意义上,这部分污染并不利于社会经济发展,因而也受到了世界各国社会的围追堵截,即被“零容忍”。


  根据以上的分类,我们可以看到,在环境保护和经济发展之间一直存在着辩证的关系。在污染的前面两个阶段,其实无法用污染来否定发展,因为此时,两者之间完全还有良性互动的可能和空间。只不过,进入第三阶段后,即当个体最优污染水平超过社会以后,额外的生产和消费的确是以牺牲环境质量为代价,就要坚决杜绝。这其实也对我们的各类环保法立法提出了较高的要求,即,环境保护的法律有必要识别出什么样的环境污染是可容忍的,什么样的则必须是“零容忍”的,然后才可以依据法律来甄别不同性质的污染活动,并正确对待处理。否则的话,无论是法律自身,还是在执行法律的过程中,如果对所有的“污染”都进行“扩大化”的处置,那么,看起来是保护了生态环境,但实际上是忽略了对合理排污的最优利用。很多地方的实践都表明,忽略污染的投入产出效应,损害的是污染的治理能力,也不利于环境保护本身。

  事实上,在我国新修订的《环境保护法》中,就明确规定需要承担法律责任的是“违法排放污染物”的企事业单位,这说明,法律本身其实并不提倡“零容忍污染”,充其量,是对“违法的污染排放”零容忍。

  当然,当下中国环境保护问题的复杂性在于,我们的环境承载能力已经接近极限,甚至部分地区已经超过了极限,在此情况下,是否就有必要把“零容忍”的原则绝对化呢?答案自然也是否定的。

  道理很简单,无论某地区是处于环境承载能力的上限还是下限,其社会经济都有着进一步发展的需要,都要对生态环境加以利用。区别只在于,在生态环境较好的地区,可以继续挖掘本地区的环境承载能力,而生态环境较差的地区,则会将眼光转向区域外的环境承载能力(历史证明,在某种程度上,环境承载能力是可以转移的)。这样就意味着,我们必须对污染和环境保护树立一个统一的标准。尽管西方发达国家曾经经历或者正在经历环境保护标准上的二元化,但结果已经表明,二元标准有损于 终极的环境保护目标。因此,无论是利用自身的生态环境资源,还是利用区域外的生态环境资源,都有必要树立一个统一的规范,那就是,法律规定允许利用的就要最大限度地利用,而法律规定不允许利用的则坚决不用。

  这一点,在环境承载力逐年下降的当下尤为重要。中国正在快速步入发展的“新常态”,按照经济学的理解,这实际上表明,社会经济活动至少在生态环境上的可能最大边界已经不断萎缩,也正是在此情况下,我们继而提出了加速进入对外开放新阶段(也就是推动中国资本的国际化),希望以此来扩大我们的生态环境边界(尚有待进一步论证)。就此而言,在外部生态环境资源尚未到位的情况下,我们更需要在内部做到的是充分利用好仅存不多的本土生态环境资源——也就是说,如果非要排放污染的话,就要把污染排放量用在最关键之处,用在产出效率最高的地区和领域。

  总之,从福利效应计,当下我们更应该提倡的并非“零容忍”污染,而是要严格地在法律允许的框架内最大限度地“容忍”污染,唯此,才足以走出一条兼顾环境保护和经济发展的道路,否则,在各种强大的阻力和压力反弹下,我们的环境保护之路将很难获得真正的持久动力。

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李志青

复旦大学环境经济研究中心副主任 /  28 篇文章

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当下我们更应该提倡的并非“零容忍”污染,而是要严格地在法律允许的框架内最大限度地“容忍”污染,唯此,才足以走出一条兼顾环境保护和经济发展的道路。

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