怎样让市长关注环境治理

发表于  2015/02/14 13:37   约5分钟

(图片来源于网络)

  中国城市的环境污染状况触目惊心,但许多人乐观地认为:经济增长迟早会推动环境改善。

  的确,环境经济理论认为,经济发展水平与环境监管状况之间是J型曲线关系——穷国几乎没有动力执行环境政策,而当中等收入国家日益富裕时,它们的环境监管力度也会快速增强。

  这种简化的理论忽略了这样的事实:政府官员是治理环境污染的关键主体,能否对他们施加适当的激励,很大程度上决定了天能否变蓝。

  长期以来,中国各级政府以经济增长为核心的干部考核和晋升机制,使政府官员少有动力关注环境保护。但是,中央政府近年来不断强化环境保护的重要性,试图改善民众生活质量并赢得执政合法性。比如,自“十五”规划以来,中央下达能源效率和主要污染物浓度等约束性指标,对地方政府进行环境保护绩效考核。

  与此同时,许多地方都因为环境污染和邻避运动而发生群体性事件,危及地方公共安全和社会稳定。民众也借助互联网和社交媒体表达对环境污染的关注,对政府施加外部压力。民众的关注、参与和抗议可能影响社会稳定,使政府不得不重视环境保护以维稳。

  在中国,城市领导人更像“三明治”中的“夹心层”,受到自上而下与自下而上的双重压力。在这种背景下,环境治理绩效会影响市长的升迁机会吗?来自中央和民众的压力能否推动市长重视环境保护?清华大学的郑思齐和孙伟增、加州大学洛杉矶分校的Matthew E. Kahn以及中山大学的罗党论最近撰文,对这些问题进行了实证分析。

  环境改善有助于市长晋升

  该研究首先考察了环境绩效对市领导升迁的影响。由于数据限制,研究样本为86个主要城市2004-2009年的数据。该研究涵盖了市长和市委书记,但以市长为主,因为市长主要负责城市日常管理。

环境绩效的衡量包括了反映政府投入的会计核算指标,以及体现实际污染状况的指标。能源效率以单位GDP的能源消耗量来衡量,以各城市的产业结构换算。空气污染状况的测量指标有两个:废弃处理设施支出占GDP的比重、可吸入颗粒物(PM10)浓度。

  不出所料,数据分析显示:经济增长绩效是决定市长升迁的最关键因素。相对于前任来说,现任市长在任期内的经济增长率越高,就越有可能被擢升为市委书记。

  但是,如果城市的环境状况得到了改善,市长也更有可能获得升迁。与空气质量没有变化的城市相比,空气质量改善最大的城市市长平均提高了10个百分点的升迁概率。

  相对于实际污染指标(如PM10),会计核算指标(如能源效率和环境投资)对市长升迁的影响更明显,这表明中央政府更倾向用此类指标对下考核。这可能是因为这些指标更容易被测量和收集,尽管它们同环境改善的直接关系并不紧密。

  公众关切推动城市改善环境质量

  该研究使用谷歌搜索热度来衡量公众对环境保护的关切程度,以各省搜索“环境污染”的强度为测量指标。此外,还通过谷歌搜索各城市主流报纸对“环境污染”的报道篇数,将其除以发行量来予以标准化。

  研究表明,公众对环境污染的关注程度差异较大。空气污染越严重,当地公众就越关注环境污染议题。有趣的是,与香港的地理距离越近,相对来说媒体开放程度越高,公众对环境污染的关切程度就越强。

  与此同时,人均GDP越高,居民的互联网使用率和受教育程度越高,公众对环境质量的需求也越强,公众对环境污染的关注程度也更大。

  研究还发现,公众对环境问题的关注程度越强,市长就可能更努力地治理污染。有趣的是,市长的受教育年限越长,市长就越有可能节约能源并投资环境治理。

  拐点可能提前到来

  “环境库兹涅兹曲线”通常用于刻画经济增长与环境污染的相关关系,认为二者存在倒U型曲线关系。即在经济起飞前人均GDP与环境污染正相关,但当收入水平达到某个临界点时,二者转为负相关关系。

  研究显示,中国城市的人均GDP与环境污染呈现S型曲线关系。由于早期城市的人口规模小,环境治污影响大,使经济与污染呈现负相关关系。但是,目前多数城市都已进入倒U型曲线的区间。所以,至关重要的是判断污染下降的“拐点”何时到来。

  这则研究表明,来自公众的环境关注度越高,居民和市长的受教育程度越高,城市的环境库兹涅兹曲线的拐点就更早来临。换句话说,关注环境改善的居民和市长使这些城市不必等到经济发展水平达到预定值,就可以提前享受环境污染伴随经济增长而下降的好处。

  经济增长和环境保护都会影响政府官员的仕途,而二者在很多情况下可能是相互矛盾的。为了谋求升迁,地方主政者不得不找到某个平衡点,以在不牺牲经济增长的同时保护环境。公民社会的发育可能调整经济发展与环境保护之间的天平,使地方官员更关心环境治理。

  作者:马亮

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公民社会的发育可能调整经济发展与环境保护之间的天平,使地方官员更关心环境治理。

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