中国地方债可以从美国学什么

发表于  2015/01/27 14:49   约10分钟


(图片来源于网络)

  2014年中国房地产市场形成了拐点,以往地方政府的土地财政受到很大威胁,但当年地方债务不减反增,地方债务的风险再度引起中央政府和社会的警惕。经济学界普遍认为房地产和地方政府债务是引爆中国金融危机的风险点。财政部开始对《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》(以下简称《办法》)征求意见,准备在清理甄别并报全国人大批准后,把存量地方政府性债务纳入预算管理。审计署于1月16日发布《关于2013年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况》的公告,指出目前“政府性债务管理制度尚不健全,省本级债务借新还旧数额较大,个别地方债务举借和使用不规范”。

  本轮金融危机爆发后,美国一些地方政府宣布破产,但最终没有蔓延开来,联邦政府也没有大力救助,主要靠已有管理和市场体制自行恢复,最终取得了较好的结局。国务院已经明确表示地方债务自偿,中央不救助。虽然目前中国地方政府债务风险还在可控范围内,但将来中国也很可能会出现地方政府破产或濒临破产的情况。美国地方债务很多运行及管理机制对中国地方债务管理有很好的借鉴意义。

  美国地方债务分为州(State)和县市(英文为Local,本应该指的是州以下级别,为了研究和理解方便,暂且称为地方)两个级别。美国地方债务所占全国GDP的比例比较小,约为总债务量的1/6。截至2013年,美国州政府负债约为1.16万亿美元,市政府负债约为1.85万亿美元,总计约3.01万亿美元,分别占GDP约6.90%,10.98%,合计约17.88%,而中国大陆地方债务约占GDP的32%。



  美国地方政府的收入主要由个人所得税(Income Taxes)、社会保险税(Social Insurance Taxes)、从价税(Ad-valorem Taxes)、费用收入(Fee and Charges)、商业和其他收入(Business and other revenue)。其中被中国人所熟知的消费税(Excise Taxes)、财产税(Property Taxes)、营业税(Sales Taxes)被归类在从价税收入里面。由政府财政收入结构可以看出,美国的州政府主要依赖三种税收:所得税(GDP的2.23%)、社保税(GDP的2.36%)、从价税(GDP的2.85%),所占比例比较均衡。而市一级及以下政府主要依赖从价税(GDP的3.1%)和费用收入(GDP的1.58%),商业收入(主要包括酒精、水、电、气的收费,GDP的1.21%)也是市政府收入的重要组成部分。

  美国地方政府的支出主要包括养老金(Pension)、医保(Health Care)、教育(Education)、福利(Welfare)、治安(Protection)、公共交通(Transportation)。由政府财政支出结构可以看出,美国州政府的财政支出主要用于养老金(GDP的1.23%)、医保(GDP的2.82%)、教育(GDP的1.68%)和福利支出(GDP的0.91%)。而市一级以下的政府支出主要用于教育(GDP的3.87%)、治安(GDP的0.94%)。

  从美国政府的财政赤字状况可以看出,总体来说,美国州政府的财务状况从数字上来看是正常的,而联邦政府和州以下级别的政府财务状况是有问题的。从这里不难看出,为什么联邦政府要经常讨论削减赤字和财政悬崖的问题,而州以下级别的地方政府经常传出破产的消息。不过,这里需要引起注意的是,州政府的财务状况正常,并不能说明他们运营能力强,而是因为美国《破产法》只允许城市破产,不允许州政府破产,只允许暂时关闭。而美国联邦宪法第10条规定,州政府“不得逃避债务”。前几年关于加州政府破产只是媒体误传。一旦州政府财务状况不良,则在下一财年的预算过程中会强制削减政府开支,并有可能通过一些法案来增加政府收入。而推动各州新财年预算的通过也是预算立法委员会(JLBC, Joint Legislative Budget Committee,各州称呼有细微差别),拨款委员会(Appropriations Committee)的重要工作。州参议院和州众议员有权提出他们对预算的修改意见,预算立法委员会可以考虑接受或者拒绝。例如,马里兰州议员Martin O`Malley提出了一项7700万美元的财政削减建议,预算立法委员会考虑当年的财政收入增长可能不及预期,于是通过了这项提案(华盛顿邮报,2014年7月2日)。其中值得一提的一项严格规定是,在这个预算体系中,如果想要增加某项预算支出的前提是必须找到相应的收入增量来支付此项预算支出。这样,美国州政府才能保证收支平衡。值得注意的是,美国地方政府的财政制度,将地方政府用于保障的财政预算收支,和用于经济建设发展的预算收支区别开来,这样比较清晰,便于管理。

  从美国政府的财政收入和支出结构可以看出,美国地方政府和中国地方政府的职能侧重点有所区别。

  美国地方政府的职能主要侧重于包括养老、医疗、教育、治安、社会福利、公共交通、政府服务等基本的社会保障,这些支出几乎是没有办法产生收益的。当然,美国地方政府也不是完全不做地方经济建设。根据伊利诺伊州的新财年350亿美元的预算,州政府将投资500万美元在芝加哥的一所学校附近建造一个赛马场,芝加哥主管经济和商业的市长Dave Roeder声称这个赛马场将成为芝加哥一个新的旅游景点,吸引大量的游客前来。民主党参议院议长John Cullerton则推动了芝加哥历史歌剧院的重新装修项目,花费约1000万美元。相比350亿美元的支出,诸如此类的经济建设项目所占的比例还是很少的。每年通过财政预算前后,美国地方政府争议最多的支出还是关于养老金、社会福利的支出。2014年6月2日,www.WFPL.org公布一则消息,路易斯维尔州的肯塔基市的退休保障部门要求法院判决肯塔基市下属的7个县必须继续支付并维持养老金账户的运行。纳税人不但要支付这起官司的律师费(目前已经高达120万美元), 而且这7个县维持养老保险20年的花费将达到24亿美元。而两天以后,肯塔基市政府起诉州养老金保障系统,指责其将养老金账户用于高风险的对冲基金投资。

  中国地方政府职能和美国地方政府有所区别,中国地方政府除了和美国地方政府一样肩负社会保障职能之外,还要肩负另外一项重要职能——地方经济的发展。因此,很多人将中国地方债务和美国地方债务数字用来简单的横向比较是没有实际意义的。美国在经济高速发展时期,也积极投入到发展地方经济的工作中去,特别是在艾森豪威尔大建全国高速公路网时,美国地方政府也对搞基建非常热衷,也出现了一些地方政府因负债过高而破产的事件。

  不过美国议会并没有因此禁止地方政府借贷,在加强财政监督的同时建立信用评级制度。美国专业信用评级机构对一般责任债券进行评级时主要考虑地方政府整体社会经济环境、总体债务结构、预算政策的稳健性和管理能力、税收收入及构成比例等因素。美国还形成了信息披露准则。美国城市财政局长协会(MFOA)和公共证券协会(PSA)共同制定实施了信息披露准则,规定地方政府在发行市政债券时应该披露的必要事项和信息发布的标准格式,一旦地方政府出现财政问题或危机,必须及时向公众披露相关信息。1975年市政债券法规制定委员会(Municipal Securities Rule Making Board ,MSRB)专门负责制定相关法规以保护投资人利益。之后市政债券市场的规模逐渐扩大,根据美国证交会的报告,现在美国投资人共持有超过3.7万亿美元的市政债券。

  当然,再完善的信用评级、信息披露和监管体制也无法保证市政债券不会违约。为了保证投资者的利益,美国还制定了债券保险制度。市政债券需要按时向私人保险公司申请保险,一旦出现债务偿还危机,私人保险公司也能很好地保障投资者权益。保险公司也会及时关注市政债券的风险和收益,及时为政府当局提供相应的专业指导。在1971年美国市政债券保险公司(AMBAC)开始提供市政债券保险,目前这个市场主要由四大保险公司控制,分别是AMBAC、MBIA、FGIC、FSA。而这些保险公司又会把其市政债券保险业务进行再保险,同时市政债券保险协会(MBIA)旗下的国家公共融资担保公司(NPFGC)等金融机构也会对这些保险公司提供一定程度的担保。

  市政债与房地产市场密切相关,正是以上这些措施和结构在出现房地产市场崩盘,多个地方政府破产的情况下,保证了美国整体市政债券市场的稳定,抑制了恐慌情绪,阻止了美国市政债券市场的崩盘。

  中国地方政府虽然不搞债券投机,但对基础设施过分投入,负债过高,如果允许破产,很多县市一级的政府也会破产。完全不允许地方政府通过一些途径借债对地方经济发展不利,但允许的同时要进行严格的监管,学习美国的先进经验,结合本国国情,建立完善的预算管理、信用评级、信息披露、监管、保险等制度,给城投债等地方债务提供一个运行良好的市场。另外可以学习美国地方政府财政管理制度,比如与其放任一笔地方财政糊涂账,倒不如把用于保障的财政预算收支和用于经济建设发展的预算收支区别开来,这样既有利于规范地方财政收入和支出,又有利于对地方债务融资进行客观的评价。

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赵亚赟

中国人民大学重阳金融研究院 行业研究部主任 /  3 篇文章

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完全不允许地方政府通过一些途径借债对地方经济发展不利,但允许的同时要进行严格的监管,学习美国的先进经验,结合本国国情,给城投债等地方债务提供一个运行良好的市场。

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