空城不是好政绩,要让城市骨架上长肉

发表于  2014/12/30 11:25   约8分钟

(图片来源于网络)

  过去十几年,我们的城市建设有很大的进展,无论是人口战略、城市比例还是城市规模都令人瞩目。对于这些变化,有很多人点赞,也有很多人吐槽。点赞有点赞的道理,批评也有批评的根据,都是我们今后城市发展的基础。

  未来五年之内的城市发展,跟过去十年相比,可能要有一些不同和转变。要从之前的高歌猛进,转到节奏慢一点、集聚程度提高一点,要加强城市建设的质量。打一个比方,一个小孩要长大,其中一段时期先是抽条,长得很吓人,之后要多长一点肉,需要足够的肌体才能算是发育健全。

  经过十几年的发展,我国的城市化率已经超过了50%,从建设面积、开发投资等各项指标看,其速度都是建国以来从未有过的,这可以比作“长骨架”的时期。但是,一些城市的骨架可能拉得太大了,以至于继续发展都成了问题。倘若未来五年不能保持过去15%以上的增长速度,如何走上新常态是个大问题。此外,我们的环境问题已经带有政治性色彩,财政和地方债务等等问题也都需要讨论。在此情势下,如果能保持经济高速增长倒也还好,问题是从国际和国内形势的种种迹象来看,现在的城市发展模式已经难以为继。所以,整个国民经济需要在城市建设上做一点转变。

  所谓城市形态,总有一些内涵要求。这些年的城市化对城市内涵要求可能关照得不够,因此要增加城市内涵。从经济学角度看,城市是一个高密度的社会经济体。一个城市几平方公里,到底住了多少人?晚上还有多少人在住,白天又有多少人过来工作?当这些数字达到一个临界值,我们就称之为城市。但是,这些年来以“长架子”为主的城市化,在很大程度上把这个概念淡化了。

  第一,城市的概念已经不再清晰。我们语境里的城市概念,跟其他国家的不可同日而语。我们的很多城市比欧洲的整个国家或地区还要大,重庆有8.2万平方公里,哈尔滨有5.3万平方公里,而整个苏格兰只有大约7.8万平方公里,而苏格兰还不是一个城市。

  要发展城市,必然要考虑用多大的空间摆动投资,摆动经济,这都联系到土地问题。城市土地归国家所有,实际上宪法严格规定的是城市的城区土地属于国家所有,现在却变成了城市土地国家所有,只要划进城市都算,导致我们的“骨架”拉得很大。当然,这样有好也有坏。没有拉大的骨架,也就没有中国城市的今天,同时,我们的城市质量也就不可能很高,因为要支持高密度的社会经济活动,需要庞大的单位土地面积。

  我们现在认同的城市化没有边,而历史上的城市有边——城墙。那个时候出于防卫需求,城墙建设轻而易举,古代的城市规划很紧凑。现在的房屋突破了城墙限制,城市的概念又变成城乡一体的行政区划,这样就导致范围和规模的过分扩大。今后能不能往里收一收,真正把城市建设集中到城区来?

  城市建设不要光注重地面,还要注重地下。新加坡的城市规划,地面往下两百米,二十米干什么,六十米干什么,都有计划和标准,而我们现在往下投资十米,财政就已经无力支撑。地方摊得太大,城市建设就很难达到有效运行的标准。再往城市投,再往城建去投,城乡差距就更大。

  城乡一体化是指权利的平衡,权利平等加上流动,最后才能缩小城乡人均收入差距。现代化的发展,就是让城市越来越像城市,而农村则越来越像新农村。所以,要把城市概念收缩到城区概念,城市这个概念已经变了。

  现在很多地方开发了新城,万事俱备、就缺人气,当然也有北京、上海这样太拥挤的城市,但是我们其余六百多个城市的主流现象、主要倾向还是硬件太大、人气不足,这样会使我们投资和管理的精力膨胀开来,很费工夫。

  第二,在城市建设中要有城区概念。什么叫城区,宪法有这个概念,城市郊区的土地并非国有,要与市区土地分开,要有城区标志,要有标准,哪怕一个县城也要有一组指标定义。但现在,哪里算城区,哪里算郊区,一平方公里土地能容纳多少人算城区,我们连最基本的标准都没有。

  城市扩张要有一个指标,密到什么程度才可以往外扩。现在城市都稀稀拉拉,却还想再跨出去搞一个新城,想法再好,也撑不起来。老城与新城之间有发展规律,老城密度达不到临界点,就没有建新城的必要,这也是为什么很多新城造得很好,规划也很好却缺乏人气的原因。只有过了临界点才能往前走,否则撑十年也撑不起正常的城市人气,因为原来老区的压强不够,集聚的资源不够。

  上海是整个亚洲最大的工商业都市之一,现在的扩张建设也出现了问题。上海大洋山新区规划三百平方公里,人造的碧水湖从空中看是一个正圆形,建设规划得很漂亮,可到那去访问,当地工作人员都说要“聚精会神聚人气”,还是人气的问题。很多城市的老区压强如果不够密,其实应该收缩一下,把有限的资金配套到老区的完善上去。

  第三,要确立城市建设的人才标准。过去强调扩张的人才战略,做大规划、做大工程,但是哪些城市真有活力?这边修了一个剧场,那边有一批人天天在想办法安排演什么戏剧;图书馆不但要有书,而且还要有人去看书。这些事都是要花心思去管理的,而我们现在很多公共设施都没有人员活动,却还照样发补贴、薪水。

  现有的城建设施要吸引人去利用,这是下一步新型城镇化发展的方向。留一座空城不是好政绩,反而是负面的政绩。现在我们有了骨架,就看谁能够往骨架上长肉,吸引人气。

  有一些案例挺有意思,同样的城市人口,同样的消费水平,如果让一些积极分子去搅动,活动频率就会高起来。加上处于发展转型期,我们对文化的需求、对活动的需求都会大增。中国的城市不要再往铺摊子上做文章,而要往已经摊开的面积上下功夫。

  最后一点,要遵守市场的自发性。我们总觉得城市规划很复杂,没有专家、没有官员、没有人画张图怎么行?这么说也有道理,因为中国真正懂城市的专家太少。但是,再好的专家知识也有限,因为世界变化太快。现在城市遇到的问题是:商场空空如也,等着客人上门;而电商到处在找地方建配送仓库。所以,无论如何,得给变化很快的城市建设留一点自发性空间。

  新加坡的城市建设很有意思,土地要批在哪儿,是让开发商和市场来说,然后再给城市空间去对接,不是一切规划都是自上而下。自上而下很重要,但是存在信息成本问题,谁能预言未来要怎么生活、怎么消费、怎么娱乐?所以,要给城市的活跃发展留下足够的自发性空间。

  我们很多新区不成功,一些工业区、高新技术园区还不如城镇。浦东新区成立的时候请专家去开会研究,我问了一个问题:陆家嘴有没有让保姆买东西的地方?我们现在的城市太高大上,高大上的结果就是生活不方便。市场都欢迎高端人口,结果没有低端人口,高端人口就被迫“变成”低端人口,因为不得不自己浇花。

  面对城市的多样化,城中村可以十年不拆,不能按国有土地房地产业模式去搞,那样成本上去了,城市竞争力和舒适性下去了。从短期看,城中村里的消费能力挺强,他们是我们城市的尾巴、农村的头。但在城中村里,人民的房子随时可以拆掉,那要怎么投资?我们的政策一定要给城市发展留一点自发性。纽约还有格林威治村,还有很多小艺术家,人生的成长道路是一个台阶一个台阶来的,城市建设也要慢慢变成多元化的城市空间,这是我们下一个阶段要做的。过往这些年在高歌猛进、硬件扩张,现在要进行一场新的比赛,要让我们的城市生活质量得以提高。

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周其仁

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未来五年之内的城市发展,跟过去十年相比,可能要有一些不同和转变。要从之前的高歌猛进,转到节奏慢一点、集聚程度提高一点,加强城市建设的质量。

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