从经济学视角看中国国企私有化之“路线图”

发表于  2014/11/19 14:06   约7分钟


  一、国企私有化的历史

  上世纪80年代,改革开放初期,国有企业通过包干合同的形式初步走向私有化。但是这种合同具有权责不匹配的问题,即使管理者的表现很差,政府也没有妥善的惩罚手段,造成了很大的效率损失。

  在1992-1997期间,国有企业通过员工共同持股的方式进一步私有化。当时的初衷是激励所有员工都成为企业的主人,但是恰恰相反,“都是主人”意味着“没有主人”。

  从1998年开始,国有企业采取管理层回购的方式,由管理层买下控股权。改革的推进不是依靠传统的自上而下的行政命令,而是自下而上进行的,最早试点的两个城市是顺德和诸城。以发源于广东顺德的美的集团为例,它在1968年以集体所有制企业名义开始营业,在1993年率先通过员工持股的方式实现私有化,并在香港上市。2000年,美的集团完成管理层收购,并于2013年在深交所上市。由此可见,国企私有化的过程艰难而漫长,即使最成功的改革,也经历了大概20年的时间。

  1995年政府采取“抓大放小”政策,即保留那些具有战略意义、资产规模大、效益高的国有企业,而放弃那些规模小、利润低的国有企业。以1998年为节点,国有企业的数量显著降低,私营企业数目则快速增加。尽管如此,国有企业占整体经济的比重却未下降很多。2011年,在所有国有和规模以上工业企业增加值及利润中,国企占比仍然接近30%。值得注意的是,国有企业还存在一些规模庞大的非工业企业,比如以中国工商银行为代表的四大商业银行。如果加总,国企占中国经济的比重会更高。

  二、国企私有化的福利效应

  国有企业私有化改革引发了业界、政界与学界激烈的争论。争论的焦点有两个。第一,国有企业的私有化改革会不会由于腐败、信息不对称等原因造成严重的国有资产流失。第二个,国有企业的私有化改革会不会造成大量的失业,激增的失业人口如何安置。用一句话概括这两个问题,就是国有企业的私有化是否成为国企管理者的盛宴而让普通工人承担绝大多数成本?对于这个问题,时任总理朱镕基,也是国有企业私有化改革的主导者,采取了邓小平的策略,即不争论。

  关于国有资产流失问题,2004年郎咸平诉讼顾雏军案是个具有代表性的事件。2004年8月9日,经济学家郎咸平状告时任格林柯尔董事长顾雏军在收购科龙电器时通过诈骗侵吞国有资产。顾雏军的具体做法是,在与当地政府商谈收购科龙电器时只预付了定金,然后以资金短缺为由不按照合同规定时间付款,最后通过科龙电器自身的利润偿付之前合同约定的收购金额。审判结果是顾雏军败诉,被判10年有期徒刑。无论是业界还是学界,都参与到了这场全国范围的辩论并且观点针锋相对。

  关于失业问题,中国的数据看似互相矛盾。一方面,国有企业的员工数,无论是在职员工还是所有员工,1998年之后都在下降;另一方面,如果以1998年作为时间节点,检验国企私有化对于就业的影响,可以看到国企私有化改革促进了更多的就业。可能的原因是政府对于失业的有效控制。一方面,政府成立了很多再就业的项目,提供职业技能培训;另一方面,政府也提高了失业人群的生活保障水平。同时,出现了大量的劳动力转移。这三个方面的因素,解释了中国劳动力市场1998年前后数据的矛盾。

  需要注意的是,国有企业私有化提升了企业效率,这也是福利评估的一个重要方面。根据2002年国际金融公司对于中国11个城市683家企业的调查,利润率方面完全国有的企业显著低于完全私有的企业和国有控股的企业,在单位劳动成本方面完全国有的企业又高于后两者。根据CCER的工作论文《我国资本回报率估测》,在1998年国有企业私有化之后,我国工业企业的总资产报酬率等财务指标都快速上升。

  三、当前的争论

  国有企业私有化改革远没有结束,更多深层次的矛盾也逐渐暴露出来。2003年,国务院国有资产监督管理委员会正式成立,目前掌管113家大型国企。国资委作为国有资产的拥有者,行使监督管理权利并取得了一定的成就,具体表现为推动了国有企业的公司化,并在第一任主任李荣融任期内(2003-2010)实现了国有资产从9万亿元到21万亿元的增长。尽管如此,国有企业最根本的问题仍然没有解决:国有企业仍然不完全是市场导向的。

  国有企业的根本问题体现在以下三个方面。第一,国企具有很强的预算软约束。他们即使出现了贷款违约,仍然可以凭借政府背景融资。第二,银行贷款向国企倾斜。对于贷款经理而言,如果向国企提供贷款,即使最后违约了自己也不会被追究责任;但是如果向私营企业提供贷款,如果最终违约了,自己就会受到牵连。因此国企更容易得到低成本的贷款。第三,国企不关心利润率。他们不管融资成本,愿意以高利率借贷,造成我国金融市场的扭曲。这也是为什么中国作为一个资本输出国,在国内借贷市场却有着很高的融资成本。

  为什么今天仍然有国有企业?第一,一些国有企业是为了在国家和地区层面实现特定的战略目标而保留下来的,比如国防、能源、电信和其他一些战略性产业。第二,一些国企是为了保持在国际市场的竞争力而保留下来的,因为通常意义上讲国有企业比私营企业更加接近国际技术前沿。第三,一些国企是作为替代性的公共财政融资渠道而保留下来的,因为地方政府常常依靠国企为公共项目建设融资。第四,一些国企被认为有助于执政党地位而保留。

  有些人认为,混合所有制能够解决国企上述问题,但是混合所有制有如下问题。首先,通过民营资本注资国企使其成为混合所有制公司并不能撼动政府对于国企的绝对控制权,因为国企的资产规模十分巨大。其次,混合所有制公司没办法解决国企现在存在的管理层权责不匹配等公司治理问题。

  因此,正确的做法是,以更加灵活的方式进一步推进国企私有化改革。首先要将国有企业分成两类:一类是前文提到的具有战略功能的国有企业,一类是市场化的国有企业。对于第一类国有企业,应该继续由政府进行经营,并由政策性银行提供融资,保证我国战略行业的稳定。对于第二类国有企业,应该通过公开上市的方式进行私有化,这类国有企业应该按照市场规则进行运营。

  四、总结

  中国国有企业的私有化改革是一个渐进的过程。在此过程中,虽然出现了国有资产流失和腐败问题,但私有化提升了企业效率,重新激活了中国经济。对于私有化进程造成的失业问题,中国的对策是主动促进再就业与提高社会保障,减轻了失业问题的冲击。总体来说,中国国有企业的私有化改革到目前来说是成功的。但是现存的国有企业仍然面临很多问题,需要进一步深化私有化改革。

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姚洋

北京大学国家发展研究院院长 /  50 篇文章

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国有企业最根本的问题没有解决:国有企业仍然不完全是市场导向的。

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