土地审计,比反腐更重要的是摸底

发表于  2014/08/28 14:07   约5分钟



  从8月中旬开始,国家审计署掀起全国首次土地财政大审计,审计范围一直下到县级,主要针对2008年至2013年五年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计,涉及财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等多个系统。


  很多人预期有大批官员的“坏帐”将浮出水面,这一预期有现实依据。中央巡视组在巡视的21个省份中,发现20个省份存在房地产腐败现象,占比高达95%,19名省部级官员在中央巡视组进驻后落马,其中不少高官落马与房地产业密不可分,土地领域为腐败重灾区。这并不奇怪,土地是地方政府手中拥有的最大宗资产。


  反腐并不是惟一指向,甚至不是主要指向,只是拔出萝卜带出泥的次要收获。从推测看,摸底地方公共财政,改革地方财政与公务运转系统,才是主要目标。


  建立地方公共财政、摆脱土地依赖症,必须清楚在扣除腐败因素后,精减机构减少冗员后,地方到底需要多少财政收入,才能维持正常运转。未来推出弥补地方财政收入不足的房产税与消费税,是否能够维持地方公共设施与公共服务所需?地方债审计也好,土地财政审计也好,都是为地方建立公共财政奠定基础数据库,一旦这些数据库基本建成,对吃财政饭的机构与人员等组织架构的整顿,将迅速提上议事日程。官体不改,任何财税改革都是空中楼阁。


  不建立严格的公共财政体制,必然出现地方财政寅吃卯粮,现在地方主政官员为政绩大举卖地、大举借贷,让子孙偿还欠帐,一方面地方政府负债率高,另一方面土地使用效率极其低下,恶性循环屡禁不绝,相当于现在几任地方官将所有资产一次性套现。一些地方大量征地,却无实体附着于上,美仑美奂的广场、剧场耸人眼目,单位面积GDP却惨不忍睹,最好的深圳、上海也只有香港的4、5倍,甚至不如印度等国家的经济中心,更不要说其他鬼城、空城。


  土地出让面积多、价格高,让民间资金购买高价房的方式进入政府投资领域——2000年中国城市建成面积是2.2万平方公里,在2011年的时候是达到了4万平方公里;从2000年到2011年,综合地价的水平差不多涨了297%,商业地价的水平涨到了309%,居住用地的价格上涨了528%,在此期间工业地价水平才提高71%。2011年全国土地抵押面积是420万亩,抵押金额达到4.8万亿——一切依赖于土地,招商引资靠土地,改变面貌靠土地,“吃财政饭的”寄生于土地,金融抵押还是靠土地,但征用土地上却未形成匹配的实体经济,未完成人口同步城镇化。


  出让土地收入无法覆盖成本,低价出让的工业地转化成商业地,溢价被瓜分,出让土地成为赔本生意,地方财政必须另找出路。地方债审计、土地出让金审计,一端是负债,一端是资产,就是为了核实未来到底有多少优质资产,资产的收益率有多少,经营费用到底有多高,有多少进入了财政口袋,有多少进入了部门小金库甚至个人口袋,这是一次总体清帐过程。算清帐,才能为二次分税制改革定准基调。


  可以预计,此次审计会有土地相关领域贪官浮出水面,但满足于看热闹式是短视的,重要的是建立机制,逐渐杜绝贪官滋生的土壤,杜绝“重刑治贪官、贪官吹又生”的悲剧。


  同样可以预计,围绕土地财政的利益分配将有所调整,土地出让金可能借鉴土地基金的方式进入公众视野,接受审计之外的大众监督。但目前阶段彻底根绝土地财政是不现实的,最现实的做法是,从发达地区逐渐推出房产税、消费税,以温水煮青蛙方式改变土地财政与税收权重。


  再看香港案例,香港面积远小于上海、北京,总面积仅1100平方公里,人口高达700万。香港75%的土地仍属郊野地区,全港已开发的土地面积占10%左右,新界等地仍有大量土地没有开发,为未来留下大量空间,最重要的原因是财政收支平衡,房价越高差饷税越高,政府不需要追求短期政绩,因此没有一次性卖完所有土地的疯狂。


  如果改革不能落实为制度变革,所有的改革努力被会被消灭于无形,审计土地只是建设新制的开端,理性人性的体制才能改变狂热的市场。

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叶檀

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仅满足于看热闹是短视的,重要的是建立机制,逐渐杜绝贪官滋生的土壤,杜绝“重刑治贪官、贪官吹又生”的悲剧。

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