追不上的“土地城市化”

发表于  2014/08/15 16:58   约14分钟



  一、1998年以来的背景:房改、入世、浮华


  农村土地的所谓“农村集体所有”,其实是“农民集体代耕”。这一“代耕”制度源远流长,可以追溯到1956年开始的人民公社。1988年《宪法》和《土地管理法》修订,其实这一制度有了松动的可能性。当时提出“土地的使用权可以依法转让”,只待国务院出台一个转让的办法。但是到了1998年《土地管理法》修订,农村土地使用权的转让,又被加了层层约束。特别是向城里人的转让,事实上是被禁止了,城乡土地事实上被隔离开来,“征地”成为农村土地“进城”的唯一合法通道。“农民集体代耕”的政策,至此完全确立。


  1998年至今,已经16个年头。在此期间,中国经济发生了重大的变化。中国的GDP大约翻了两番,成为世界第二大经济体。大象已经难以藏在树后,太多的关注,已经成为一种幸福的烦恼。尽管面临经济减速,但是即便未来的增速只有5%~6%,用不了多久,中国也会成为全球最大的经济体。幸福的烦恼,只会越来越多,不知道人们准备好了没有。  


  加一句题外话。1998年的时候,中国经济是很困难的。当时经济增速下滑,企业大面积亏损,银行不良贷款严重,农民工大量回流。那时候,街头巷尾的一个热门话题是“保8”,也就是保持8%的经济增速。一个说得过去的理由是:经济增速过低的话,会伴随大量失业,带来社会不稳定。估计,当时很少有人能预见到此后多年的高增长。今天,中国经济也面临困难,很多人也很悲观,也许可以从前车之鉴中学习经验和解法。  


  话说回来,1998年以来的繁华,其实背后是有很多问题的。这些问题,是今天所有烦恼的根源。问题不解决,繁华很容易变成浮华。稍加梳理的话,其间一些重大的变化,以及背后的问题,都和这“农民集体代耕”制度密切相关。


  1998年以来经济的高速增长,伴随着快速的工业化、城市化进程,这又与两件事情密切相关,一是1998年房改,二是2001年加入世界贸易组织(WTO)。1998年7月3日,国务院发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号),把住房作为商品推向市场,开启了“房地产经济”的新时代。房地产成为经济的支柱产业,起源于这一改革。2001年12月11日,中国正式加入WTO。从此,大量的优质劳动力和广阔的世界商品市场结合,中国开始成为世界的工厂。亿万农民工进城,就是在这个背景下发生的:进城修高楼,进城进工厂。  


  不管是盖房子,还是建工厂,都需要土地,这本来无可厚非。需要考量的是,16年间土地使用的效率高不高,用得好不好。众所周知的是,我国土地资源并不丰富,耕地资源更不丰富。根据尚未正式公布的第二次全国土地调查数据,我国耕地面积大约20.3亿亩,人口按13.4亿计算,算下来人均约1.5亩。相比之下,世界人均3亩,美国人均8亩。我们的土地并不宽裕,用起来就更理应精打细算,尽量提高效率。现实中怎样呢?


  二、城市扩张知多少? 


  讨论里提到较多的,是这些年城市面积扩张很快。“很快”、“过快”都是一些定性的判断。既然是判断,就需要一个根据。先来看一组数据。根据历年国土资源统计年鉴推算,2004-2012年我国共征收土地大约5200万亩。这是什么概念?2004年我国城镇建设用地总量也就5000万亩。这5000万亩,包括城镇居住、商业、配套用地,但是不包含独立工矿用地。换句话说,不到10年间征的地,超过了2004年存量城镇占地面积的总和。


  上面这5200万亩,是征地的数据。现实中有很多被城市扩张占用的土地未必是通过征地进行的,也就不在统计里,因此上述数据可能是存在显著的低估。比如说,一些本来城乡接合部的土地,因为城市外延,已经被包入城区。但是因为征地指标不够,或者拆迁补偿成本太高,这些土地没有被正式征收,有的也没有能够规划、开发,往往就形成了“城中村”。这些土地,其实已经在城里,担负着城市土地的功能,但是并没有进入上面的统计结果中。  


  另一个可以参照的数据,是城市建成区面积增长速度。根据历年《中国城市统计年鉴》的数据推算,从1998到2012年,我国地级(含地级)以上城市建成区面积增加125%,也就是翻了一倍还要多。相比较之下,地级(含地级)以上城市户籍人口只增加了45%。城市建成区面积增加125%,城市户籍人口增加45%,增速差了将近3倍。看起来,“土地城市化”快于“人口城市化”,绝非空穴来风,而是有凭有据。  


  上面说的是城市“户籍”人口,没有考虑非户籍的城市常住人口,以及很多短住人口。考虑到常住人口的话,1998年城市人口4.16亿,到了2012年这个数增加到7.12亿,增加了71%。看起来,45%是城市人口增速的一个大大的低估,因为这些年城市常住人口增加比户籍人口增加快得多,主要就是农民工数量很大。  


  但是这里面有两条需要指出。首先,71%的增速依然远低于125%的建成区面积增加。其次,把“常住”人口算成“城市”人口,有商榷的余地。毕竟,非户籍人口在子女入学、医疗、社会保障等方面,依然受到歧视。而且,不管是否现实,很多人还怀着回农村的念头。倘若这里打个折,把一个常住人口算成半个或者四分之三个户籍人口,则折算的城市人口增速要低于71%。无论如何,“土地城市化”快于“人口城市化”的判断依然成立。  


  还有一个重要的因素,就是我国城市的“建成区”,远小于“规划区”或者“市辖区”。倘若用规划区或者市辖区面积衡量,城市面积的扩张将更加惨不忍睹。


  三、几个案例  


  不妨看几个城市,找点直观的证据。生活在北京的人,对这些年北京的扩张,应该感受很深。90年代末的时候,还没有现在的四环路,三环大概就是北京城的边界了。北三环边上的人民大学,算是在城边上,北大、清华等著名学府,则显然是在城外了。当时在北大念书,想买东西,是要“进城”的。至今还记得,当时要坐332路汽车到动物园站,然后还要转一路电车才能到西单、王府井这样的商业中心。如今,六环早已贯通;而五环边上,特别是北五环,都已变成闹市了。  


  查查资料,北京二环、三环、四环、五环、六环的长度分别为33、48、65、99、192公里,环内面积分别为60、150、300、750、2500平方公里。倘若2000年以三环为北京城的边界,现在以五环为城市边界,15年间面积的扩张,不是一倍,而是5倍了。考虑到北五环外很多区域依然繁华,但是南城差一点,一里一外,少说也有4倍。而这些年北京人口的增加,也就1倍多,不到2倍。


  北京是首都,难免特殊一点,但其他大城市的扩张也不逊色。比如说,上海的内环全长48公里,中环全长70公里,外环全长99公里,绕城高速全长189公里,大致相当于北京的三、四、五、六环。倘若上海也是从内环扩张到外环,则相当于北京从三环扩大到五环,和北京的扩张差不多。其实,内环包含了浦东的一大块,那里在1990年代末还不能算城区。这样看,上海的扩张可能还要快一些。  


  看过的其他大城市不算多,但是就已知情况看,快速扩张绝非例外。比如说,长沙的绕城高速,全长98公里,相当于北京的五环。但考虑到长沙的户籍人口只有不到320万,常住人口大约只有410万,和北京的人口相差至少5倍,与这么大的一个环城高速一对比,就可见规划视野之远大。这里的人口数据是五区(芙蓉、天心、岳麓、开福、雨花)一县(长沙县)的数据,不包括地处绕城高速之外的望城区、宁乡县、浏阳市。  


  成都也差不多,扩张很快,但最有趣的是深圳。深圳全境面积1900多平方公里,已经开发了900多平方公里,开发强度接近50%,剩下的基本都是生态保护区。也就是说深圳的建设用地已经使用殆尽了。深圳全境面积划定,没有外延扩张的空间,下一步怎么办?估计深圳有人正在发愁。  


  大城市扩张得快,小县城也不甘落后。不久前回过一次老家,感触特别深。家乡县城本是一个典型的苏北小城,高中在那里念书的时候,也就一横一纵两条街比较繁华,其他街道就和繁华扯不上边了。以前的县城,大抵就是这个样子的。这次回家,已经不知如何描述这个陌生的城市了。新的马路不知修了多少条,到处都在建房,起重机林立的场景,让人想起多年前的浦东。然而,这不是上海,不过是一个地级市。记忆里,当年的城市边缘都是良田,现在城区面积不知增加了多少倍,看起来十倍是不止的。而多占的,当然都是耕地。


  四、土地价差哪里来?  


  过去十多年,恰逢城市化大发展,城市面积扩张也是难免。至于规划是否合理,土地利用是否集约高效,就真是一本难算的账了。最难之处在于,目前根本就没有一个明确的标准;多少是多,多少是少,根本就是个说不清的问题。这样讨论起来,当然很难。即便这种情况下,还是能观察到一些情况,说明这些年的土地占用,浪费现象一定是存在的。  


  观察之一,是地方政府的楼越来越高,广场越来越大,马路越来越宽,会所越来越高级,新城区、开发区、工业园区一个接一个,占地面积越来越大。楼堂馆所,极尽奢华,反映了某些官员、富豪们的修养和偏好。其品味高下,是个见仁见智的事情,不在本文讨论范围。但是这些建筑物都占了大量的土地,却是不争的事实。往好里说,这些土地都已经升值不少了。以后若地方财政有困难,或者可成为一笔可观的收入来源。  


  观察之二,不仅是楼堂馆所,现在很多工厂,也是占地无数。大门前先修一条路,进门先来个500米的开阔地带,修一个大草坪和一个小广场,气派得不得了。据统计,现在全国工业用地容积率只有0.3多一点,不到0.4。这是什么概念?其实很直观。假设建筑密度(土地上有建筑部分的比例)是0.3,所有的工业建筑都是一层,那么容积率就是0.3。全国范围内,工业厂房多为一层,大中城市有一部分是两层或者更高,这样算起来的容积率也就是0.3多一点。


  需要拷问的是,这些工厂都是要占地的,地从哪里来?城市扩张这么快,除了利用一些原有的国有土地,大部分当然是从农村征来的。问题是怎么征了这么多?征地要花钱的,为什么要征这么多?少征一点岂不是少花一点成本?非也非也。  


  在特定的安排下,征地是挣钱的买卖。你看,花一个农用地的成本价把地征了,转手用市场价卖给开发商或者企业,中间差价就是地方政府的了。根据2012年国土资源部的数据,全国平均综合地价3069元/平方米,折合每亩204万元。而农用地的补偿成本仅为不到4万元一亩,很多地方也就3万元甚至更低,中间相差50倍以上。经济快速增长,城市化大发展,地价快速上涨,就是这50倍差价的历史大背景。在50倍的价差面前,当然要大力征地,征得越多,挣得越多。  


  当然,征地过程中还有其他补偿,比如房屋补偿、各种财产补偿、安置成本等等,不可能中间价差都是利润。可以想见的是,各方一定要通过谈判,分享这巨额的利润。谈判能力强的,比如家里弟兄多的,家族势力大的,上头有人的,会多分一点,甚至多分很多;上头没人的,孤儿寡母的,就只能少分一点了。不合理的制度,加剧不合理的收入分配。真正受损的,只能又是孤儿寡母。


  五、世界上最好的买卖  


  问题是,怎么会有50倍的价差?世间还有什么买卖,一进一出价格能翻50倍?有这么大的价差,为什么没有吸引更多人来做这个买卖?在正常的市场里,利润大的时候,会吸引更多的人进入,互相竞争,抬高进价,压低价差;可在这里,为什么进价不会上升?普通商品出厂价和最终销售价也常常有好几倍甚至十几倍的价差,这是因为流通环节、垄断利润等因素导致的,但是很少能达到50倍。


  根子还在这“农民集体代耕”上。在这个制度设计下,农民只是代为耕种的,国家需要的时候随时可以把地拿回去。而且,政府是唯一能做这个“买卖”的人,没有人能够参与竞争——当然,想参与也不是没有门路,和政府合作就是了。也就是说,这门生意是由“政府”垄断的。


  更妙的是,这生意不仅是垄断的,而且买价也是政府法规规定的,就是一年“原用产值”,也就是农业产值的一个倍数,以前是30倍,现在40倍。不管30倍还是40倍,都不到市场价格的零头。想要涨价?对不起,那是违法的。


  民以食为天,农民为何不坚决捍卫他们的土地?也不是没有捍卫,征地冲突就是明证。但是这里的秘密是,很多农民其实是希望征地的。你看,人均1.5亩地,满打满算,一亩地一年也就不到1000元的收入,三口之家一年也就4500元。进城打工,一个多月就挣这么多。还不如征了去,一次性拿一笔征地补偿款,还有房屋补偿等等,也是一笔不错的收入。


  那为什么还会有那么多征地冲突?还不是因为利益分配不均。那么大的利差,都想多拿一点,谈得拢也是很难的。田边地角的,哪里没有矛盾?何况,国家规定一个最低的价格,实际上农地和宅基地、房产拆迁总是在一起的。具体价格的确定,很大程度上要由谈判确定,谈判要靠各种“软”、“硬”的“实力”,不出冲突才怪。  


  倘若这地真是农民的,相信“征”起来会难得多。征地的话就必须和农民谈一个价格,这样“征”地就变成了一种商业谈判行为,而不是地方政府的强制行为,就会遵从另外一套不同的行为规则,演化出另外一套行为模式。利益的分配,也会大不相同。一心要保护农民利益的官员、专家们,这一条不可不察。


  文/徐远

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