监督“监督者”:铁腕反腐的智慧

发表于  2014/05/16 13:59   约5分钟


  如何将权力关进笼子,自古都是公共治理的重要命题。秦始皇实行郡县制后,创立了监督地方百官的监察制度,主司“纪检工作”的御史大夫官位仅次于左、右丞相;后来汉武帝将全国分成13个监察区,每个区设一名刺史以“六条问事”,对各郡官员进行监督;唐宋时期进一步扩大了监察机构和御史的权力,御史执行监察任务时直接对皇帝负责,非但不受地方官员的约束,而且可以“风闻奏事”。

  监察官员大致相当于古代的“纪检干部”,他们是维护政治稳定的重要力量。不过,随着监察部门的权力不断扩大,如何监督这些“监督者”,成为令统治者头疼的难题。作为一种制衡和纠察手段,唐初开始出现由皇帝派往各地巡视的临时差遣,并最终在明清时期固化为“巡行天下,抚军按民”的巡抚制度。我们在很多古装剧中看到的钦差大人,就是代替皇帝巡守监察的一种临时官吏。

  钦差这一角色的出现,很大程度上是因为既有的监察体系出现了腐朽迹象,如果不用非常规手段进行干预,政局可能会有失控之忧。其实,绝对的权力导致绝对的腐败,无论是当代还是古代都是如此——监察官员享有皇帝赋予的“举劾”之权,能直接影响地方官员的升迁和仕途,这使得他们实质上变成了一个跨地区的行政长官。在官场潜规则浸淫之下,对皇帝的忠诚慢慢让位于利益,原本作为监督者的他们转而与地方官员同流合污,“上占皇家的便宜,下侵百姓的利益”。

  明清时期,监察腐败之风已经非常猖獗,很多地方官员为了“祈举免劾”,总会想方设法向监管官献殷勤。据学者考据,路跪送迎、结彩铺毡、擂鼓放炮、盛宴招待、名物馈赠,这些在当时都是“最起码的规矩”。《明经世文编》中就记载过一个案例,明朝时期一位县官为了拍监察官的马屁,竟在接待视察时“以貂皮饰溺器,以茵褥铺厕中”。公然索贿行贿“有同贸易”,在当时官场也司空见惯。

  在传统中国社会,很多老百姓都有浓厚的“钦差情结”。在他们的日常生活中,对于地方官员以及监察官员沆瀣一气的现象,已经耳闻目睹很多,于是对中央特派的钦差大人抱有极高的期待。在钦差巡视期间拦轿告状,直接反映一些地方官员横行乡里的劣迹,曾是古代“上访者”颇为成功的经验。由于钦差只是临时官职,与地方几乎没有人情和利益牵连,在制衡监察腐败方面确实起到了效果。

  文化学者十年砍柴曾指出一个现象,古时候官场越腐败,中央和地方、皇帝和文官集团的矛盾越尖锐,钦差出巡的频率就越高。从这一点来看,基本可将钦差作为检验官场腐败程度的试纸——如果地方既有的权力监督体系运转良好,官场上下一片风清气正,几乎就不需要“代天子巡狩”的钦差大人;相反,如果权力监督体系被虚置,官场“清洁剂”变成“腐蚀剂”,钦差肩上的担子就会很重。

  不过,顶着光环的钦差其实也没有那么好当。一方面,触动利益往往比触动灵魂还难,官场反腐难免会遭遇既得利益者的阻挠和干扰,钦差初到某地即遭到威胁和恐吓的情况也很多;另一方面,由于被监督的对象本身就是“纪检干部”,他们的反监督、反侦察、反办案能力也比一般官员更强,查他们的问题会更难。钦差要想不负使命,不仅得有舍得一身剐的胆识,更要有与“内行”过招的谋略。

  不可否认的是,也有一些钦差在巡视过程中扮演了不光彩的角色。钦差只是临时性职务,这些钦差大人平时都还有别的职务和身份,有些人会因为种种原因而渎职。比如避重反映一些不痛不痒的问题敷衍了事,比如提前透露风声给某些问题官员,甚至在巡视过程中弄权获利。与普通的官场腐败比起来,“钦差腐败”对社会的冲击更大,更容易破坏百姓对官员群体的信任,因此也需要严加防范。

  在《大清会典事例》、《钦定台规》等文献中,就有不少皇帝对“巡视组”官员唯恐危及身家性命而疏于监督、专挑无关痛痒之毛举细故充数的训斥;嘉庆皇帝针对“科道官”(明清六科给事中与都察院各道监察御史统称“科道官”)相互推诿、随同画诺之风,还特制一篇“谏臣论”令所有“科道官”进行抄录和学习。但是,所有这些训诫和学习,仍未走出内部监督、同体监督的范式,随着时间的推移和社会发展,这种监督机制的效力慢慢开始减弱。

  视野回归当下,在推行官场反腐以及监督“监督者”方面,古代监察制度、巡视制度中的很多吏治经验,在当今社会的纪检监察体系中也有所传承。无论是近几年已揪出很多“苍蝇”、“老虎”的中央巡视组制度,还是中纪委专门新设“纪检监察干部监督室”,都能从中看出传承的智慧,并感受到中央铁腕反腐的决心。

  权力唯有互相制衡才不会在膨胀中失控,“监督者”也有必要成为被监督者,因为信任并不能代替监督。“打铁还需自身硬”,事实上,完善监督体系,归根结底是对那些真正想干事的官员的一种保护,只有肃清官场不正之风才能防止正派官员被潜规则拉下水。当然,与古时候相比,现代社会发达的媒体和网络也为权力监督创造了条件,在强化内部监督的同时,不妨也鼓励和重视外部监督的力量。

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汤嘉琛

《新华每日电讯》评论员 /  33 篇文章

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权力唯有互相制衡才不会在膨胀中失控,“监督者”也有必要成为被监督者,因为信任并不能代替监督。

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