“邻避运动”的起源与化解之道

发表于  2014/05/15 11:35   约12分钟


  在中国,“邻避运动”(Not-In-My-Back-Yard)近年来频频发生。像殡仪馆、垃圾场、炼油厂、加油站、铁路、造纸厂、PX项目、核电站等可能对附近环境和资产造成负面影响的设施,通常都会遭到当地民众的抵制和抗争。而抗争的模式与结果几乎都如出一辙:只要民众反对的规模越大,抗争手段越激烈,地方政府通常都会屈服而终止该项目。

  从人类社会的发展看,“邻避运动”在现代社会中是难以避免的。事物总有两面性,世界上没有任何事情是有百利而无一弊的。任何一项有利于公共利益的公共或工业设施都可能给当地某些居民带来某种负面效应。问题的关键是,如何化解社会因发展而兴起的“邻避运动”。遗憾的是,中国地方政府在日益高涨的“邻避运动”面前,似乎已经陷入一种“上马—抗议—停止”的消极模式。这种被动的局面如果不改变,不仅中国的经济发展无法继续推进,就是与民众日常生活息息相关的公共设施都无法建造,最后只会导致经济、社会发展的停滞和困境。

  “邻避运动”的起源

  “邻避运动”最早起源于西方国家。“Not in my backyard”(不要建在我家后院)这个词由英国上世纪80年代的环境事务大臣尼古拉斯•雷德利创造,后来逐渐流行开来。“邻避运动”意指居民为了保护自身生活环境免受具有负面效应的公共或工业设施干扰,而发起的社会反抗行为。从这个词的起源上看,“邻避运动”跟环境保护密切相关,只是“邻避运动”强调的是保护地方民众的小环境而不是人类或整个社会的大环境。上世纪,台湾“邻避运动”中的经典名言“鸡屎拉在我家后院,鸡蛋却下在别人家里”,即反映出这种环境保护的地方主义色彩。

  从社会发展的角度看,“邻避运动”有相当正面的意义。相对说来,普通民众在大资本和政府面前处于弱势。一些企业巨头把影响当地环境的化工厂、发电厂修建在某个地方,但获利主要是企业而非当地民众,确实是“鸡屎拉在了当地民众的后院,而鸡蛋却下在了资本的口袋中”。这种成本付出与利益收获的不对称,显然有悖于社会的公平正义原则。从这个意义上说,“邻避运动”的兴起是民众对自身合法利益和公平正义的追求。

  从经济层面看,“邻避运动”的兴起在经济诉求上也有其合理性。无论是公共还是工业设施,都有一个投入的成本和代价。这种成本不仅包括各种要素的投入,还可能对当地的居民、环境产生影响。在当地的居民来看,他们为这个项目承担的代价,诸如噪声污染、空气质量、安全风险等,理应获得相应补偿。从这个意义上说,“邻避运动”具有相当的合理性。

  在当今世界,几乎每个国家都会出现“邻避运动”,但“邻避运动”的形式和结果却又有很大不同。“邻避运动”能否成为一种理性而有益于社会进步的运动,跟社会的法治观念和公共意识有很大关系。相比较而言,在西方发达国家,“邻避运动”通常都能保持理性的形式。而在发展中国家,尤其是社会急剧转型的国家,“邻避运动”很容易超出理性诉求的边界。

  2006年,美国纽约曼哈顿市区第五大道和百老汇大街之间的31街要修建一个变电站。这是一个人口极为稠密的地区,离帝国大厦只有200米左右,而在咫尺之内就有居民公寓和商家。修建变电站的消息传出后,周围的一些居民和商家担心变电站可能产生辐射,因此发起抗议。当时笔者的公司也参加了这一抗议。但总体说来,这些抗议活动都严格遵循法律和公共秩序。结果,周边居民和商家的抗议并未撼动政府和企业的决定,抗议最终无疾而终。无论政府最后的决定是否合理,但这场“邻避运动”的克制,尤其是在抗议失败后的理性表现,令人印象深刻。

  正处于城市化和社会转型期的中国,“邻避运动”的大量出现不可避免,但“邻避运动”采取何种形式却是至关重要的。只有理性并遵守法律的“邻避运动”,才有可能成为推动社会进步的积极力量。如果“邻避运动”失控为群体性事件或突破法律底线的行为,将是社会的灾难而非福祉。

  利益博弈还是对抗冲突?

  凡事皆有度,“邻避运动”也不例外。“邻避运动”既要考虑当地的公平正义,也要考虑整个社会的公平正义;既要考虑当地的局部利益,也要考虑整个社会的整体利益,局部利益需要和社会的整体利益达到平衡。如果局部利益与整体利益之间失去平衡,“邻避运动”就可能伤害社会整体的公共利益。所以,“邻避运动”应当是一种利益博弈,博弈各方应当在妥协中找到各方最大的利益公约数,而不是把“邻避运动”升级成一种势不两立的对抗冲突。下面仅以这次化州市的“邻避运动”为例,做一分析。

  广东化州市总人口160多万,被叫停的殡仪馆是化州第一个殡葬项目。长期以来,化州市居民处理丧葬事务,必须要到远在130公里外的茂名。化州市边远地区的居民,从早上6点出发,要到晚上8点才能返回。丽岗镇的居民人口为4.62万人,这一次由于丽岗镇的部分居民反对,化州市终止了这个有利于化州市160多万人的公共设施显然并不合理。丽岗镇殡仪馆所引起的“邻避运动”,在各方的理性博弈下,应当达成一种整体与局部利益的平衡。但化州市简单地停止这个项目,并不符合公平正义原则,也不符合化州市160多万人的整体利益。

  从程序上看,作为一个便民利民的公益项目,丽岗镇殡仪馆在立项之初,是否征询了民意?选址是否科学?按照化州市政府的说法,2012年底开始筹建殡仪馆时,政府就该项目建设的有关环节征求了群众意见,专门举行了专家论证会和听证会,当时没有群众提出异议。2013年12月至2014年3月的建设期间,周边群众对建设也没有提出意见。但按照丽岗镇抗议者的说法,直到殡仪馆项目已经动工,民众才知道这一消息。

  从上述事实看,这次抗议活动是一场十分理性的“邻避运动”。对于化州市政府来说,应该跟丽岗镇居民进一步协商,特别是要对经济补偿进行谈判。与此同时,政府也应当在更大的范围内,邀请更多专家和民众代表讨论丽岗镇殡仪馆的选址是否科学合理。无论如何,在遭遇反对时,简单地叫停建殡仪馆项目,既不符合当地绝大多数民众的利益,也无助于问题的解决。表面上看,叫停项目成功地化解了群体性事件,但从长远来看,这不仅没有从根本上解决问题,反而给将来埋下了更大的困难。从本质上看,“邻避运动”是一种利益博弈,通过各方的妥协与让步而找到最大利益公约数,才是解决问题之道。简单压制或简单放弃都只能埋下对抗冲突的隐患,无助于问题的解决。

  民主原则是化解之道

  如果承认“邻避运动”是一种利益博弈,那么就必须承认唯有民主原则才是解决问题的根本之道。在一个利益多元化的社会,任何社会群体的利益都不天然占有政治和道德制高点。在各方利益难以达成共识的情况下,唯有尊重多数人的利益才能形成决议,而尊重多数人的意见正是民主原则的根本。

  人们常常说,触动利益比触动灵魂还难,这确实道破了利益博弈的困境。对于发起“邻避运动”的民众来说,通常都会自认是代表多数人的利益,但这里有两个基本问题必须澄清。

  第一,声音的大小并不等同于民意的多数。一般说来,一个建设项目在某地引发不同意见,反对者通常会采取不同形式的抗争行动,尽可能发声抗议是反对者的普遍选择。而同意项目建设的人通常都会采取沉默,因为他们认为只要不反对,这个项目就会水到渠成。而除去反对和支持的两种对立意见,持中间态度的人常常居于多数。所以,当一个建设项目在某地遭遇反对时,并不能简单地以舆论声音的大小和行为的激烈程度为判断根据,否则很容易决策失误,损害到大多数人的利益。舆论和现实之间往往有很大的差距,网络上的主流声音也不能简单地等同于民众的主流意见。

  相比较而言,科学的民意调查更具可靠性,因为民意调查是按照人口结构进行的科学抽样调查。被调查者的人数虽然只是实际人口的一部分,却在结构上具有代表性。而网民和抗议者,尽管也是由不同性别、年龄、职业的人组成,但在人口结构上却可能有趋同性。所以,网络舆论和街头抗议,都不能简单看成是民意的缩影,而只是特定群体的积极表达。在民意的代表性问题上,媒体的简单枚举法往往并不准确。由于个别的生动事例比统计数据更容易给读者以深刻印象,媒体的巧妙叙事可能跟民意的现实有很大差别。一些媒体在报道时引证了一名周姓化州市民的说法,认为政府事前并未征求民众意见,村民反对的原因是殡仪馆项目已经开始动工,大家才知道这一消息。但报道此事的媒体,并未在化州市丽岗镇深入调查和广泛收集意见。媒体援引的个体意见很可能是真实的,但特定个体并不能证明化州市政府事前是否征询了意见。如果要真正获得全面准确的信息,必须要有全面的民意调查。

  第二,“邻避运动”的核心议题是某个建设项目对当地环境的影响,而这个项目服务的范围很可能很广。所以,在很多情况下,关于某个项目的合理性,比如像殡仪馆、垃圾场、炼油厂、加油站等公共设施,必须要在更大范围内征求民意。如果仅就当地居民的意见而言,很可能是一片反对声,而且无论这个设施建在哪个地区都会如此。如果局限于在项目所在地附近征求意见,而不是涵盖更广大地区,就没有任何城市可以修建殡仪馆、垃圾场、炼油厂、加油站、公共厕所等公共设施了。对于社会整体而言,很多公共设施都是必须的。在这种情形下,公共决策必须在更大范围内征求民意而确定,而一旦公共决策形成,少数人的个别利益必须尊重多数人的利益和要求。

  由此看来,以多数议决为形式的民主方式是化解“邻避运动”的根本之道。只要坚持了民主原则,少数就要服从多数,局部利益就要服从整体利益,小道理就要服从大道理,“邻避运动”所涉及的各方利益才能找到最佳的解决方案。

  当然,即使是多数议决确定的建设项目,也不能无视局部地区和少数人的利益受损。社会必须建立起相关的利益补偿和平衡机制,才能使所有民众心诚悦服地服从民主原则。如前所述,“邻避运动”的产生,是由于特定地区的公平正义和局部利益受到损害。所以,即使是具有充分合理性和必要性的公共或工业设施,建设者都必须对受影响的民众给与补偿。在这方面,西方发达国家有一些经验可资借鉴。美国的杜邦公司在特拉华州的化学工业,曾对当地的水资源造成相当大的污染。为此,杜邦公司永久性地预付了一大笔税收给特拉华州,并给当地的供水系统提供了巨额资助。直至今天,特拉华州的居民税收和用水消费在全美几乎是最低的,这是特拉华州居民从杜邦公司得到的经济补偿。这种由建设者提供补偿的做法,在公平正义和利益平衡上,都不失为一种有效的解决办法。

  综上所述,“邻避运动”的产生有深刻的社会根源,在相当长一段时间内,中国的“邻避运动”还将继续发展。政府和企业应当对此有一个清醒的认识。政府作为父母官进行决策的心态已经落伍,企业只求利润而不履行社会责任也已过时。在一个社会参与日益发达的时代,一个利益多元化的时代,中国社会各方都必须与时俱进,探索解决问题的新方法。中国必须继续保持经济高增长,城镇化需要持续推进。但与此同时,政府和企业必须平衡好经济发展与社会和谐,公共利益与局部利益的关系,把难以避免的“邻避运动”变成一种兼顾各方利益,优化社会环境的正面力量,防止“邻避运动”阻碍和扰乱社会发展。
























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在一个利益多元化的社会,任何社会群体的利益都不天然占有政治和道德制高点。在各方利益难以达成共识的情况下,唯有尊重多数人的利益才能形成决议。

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