从“首都圈”升温看城镇化

发表于  2014/04/29 08:55   约12分钟


  近期,随着“京津冀一体化”的升温,保定等北京周边城市的房价开始飙升。从前不久推出的国家新型城镇化规划看,城市群建设将成为未来城镇化的主体形态。在这样的背景下,京津冀“首都圈”协同发展已经上升为重要的国家战略,它不仅是未来城镇化建设的风向标,更是中国未来经济的增长点和支撑点。

  经济增长第三极需强化

  从战略上看,京津冀一体化建设提速的背后,蕴含着中国从区域经济布局角度夯实“第三极”的用意。

  当前中国公认的三大城市群中,从一体化层面来看,京津冀这个“第三极”与珠三角、长三角相比是有差距的。尤其在京津冀核心地带的首都经济圈,出现了较大的区域发展水平落差,表明了京津冀在市场、基础设施、社会保障等各方面的一体化进展不太明显,直接影响到京津冀更好地减少交易成本,提升自己的竞争力,影响中国经济“第三极”发挥更大作用。

  长三角、珠三角以及未来最有潜力的成渝、长江中游城市群都布局在中国的南方地区,从国家经济均衡的角度来看,既要考虑东、中、西的均衡,也要考虑南、北的均衡,为此,需要将这个中国的经济“第三极”进一步做强做大。在中国转型升级期间,作为经济重头的东部的地区经济增速下滑较为明显。中西部回旋空间大、增速快,可以对冲东部经济下滑的损失,同时,通过东部地区发展区域经济一体化,从而减少交易成本、挖掘区域发展潜力,也是稳定中国经济的重要路径之一。

  环渤海经济带贯通南北、连接陆海,总人口2.5亿,GDP以及投资、消费、进出口等主要指标都约占全国的四分之一,作用独特、区位优越、基础雄厚,正处于转型发展的关键阶段,是中国经济最有潜力的新增长极之一,其中的京津冀地区又是重中之重。

  京津冀一体化的提速将为三方面的产业带来明显的发展机遇。首先是服务业,作为中国第三大城市群,必然会对服务业有更大的承载力。目前,北京的服务业占GDP的比重达75%以上,还有提升空间。相比北京,天津和河北还有更大提升空间。服务业的提升,既可解决更多人口的聚集,也可解决更多人的就业。其次,是基础设施建设,特别是轨道交通,我相信10年以内,首都经济圈的综合交通体系将有非常明显的完善。最后,环保的要求将带来制造业的结构调整,尤其是节能环保等高新技术产业的发展。

  当前京津冀环境压力很大,河北是能源、钢铁、重化工的重地,京津冀一体化不仅要求对一些重化工业转移、治理,更要求其进行升级。这些产业发展机遇都能够给京津冀带来经济可持续发展的动力,也是给中国经济带来可持续发展的动力。  

  一体化并非一致化

  一体化发展,不是要排除竞争、吃大锅饭,而是要建立统一的市场、一致的社会保障、协同的基础设施,在此之外,不但不能够限制竞争,而是要鼓励竞争。京津冀一体化不是要搞一致化,天津、北京、河北之间只谈合作不谈竞争,那么永远出不了在世界上有竞争力的城市群。竞争是基础,合作是方式,没有腾讯和阿里的竞争,哪有现在互联网产业的快速发展,同理也可以放在这三地一体化上,尤其要鼓励此区域内市场主体的竞争。

  未来河北、保定在京津冀一体化中到底如何定位,除了要看国家层面出台的规划外,还要看是否由市场主导来推动一体化,否则也很难实现。天津作为一个港口城市,其实是北方的经济中心;而河北的定位,应该既是北京首都生态涵养地,是北京周边的一个“生活走廊”,还有一部分重要的职能是制造、生产、装备的基地,因为河北有很多工业。

  前不久出台的《河北省委、省政府关于推进新型城镇化的意见》中,将保定定位为“畿辅节点城市”,要利用地缘优势,谋划建设集中承接首都行政事业等功能疏解的服务区。很多人由此认为保定可能成为“政治副中心”,在中国目前条件下这不具备实现的可能性。

  河北省的政策是基于京津冀一体化推进的大背景,把保定定位为“畿辅节点城市”有两层含义:一是环首都周边的城市;二是因为保定是以前的直隶总督府所在,而直隶省的另一个名字就叫畿辅。这似乎意味着,保定是环首都经济圈的一个重要节点城市,也是河北打造的京津冀一体化的龙头城市。

  而保定地处北京和石家庄之间,又是天津与廊坊间的一个节点,地理位置很重要。然而,这些原因都不能成为保定变身政治副中心的理由,就如同全国有很多城市也提出打造金融中心,可最后没有几个能够成功实施。承接转移,需要有突出的优势,也会有很多制约因素。地方政府希望从路径最优和消息最大化的角度来出台政策,但能否落地要看中央政府和地方政府乃至市场,这三股力量合力后的结果。

  河北省把保定市作为疏散北京行政功能的疏散区,意味着它会承载部分行政单位、学校、医疗机构等等,但不会很多,估计更多的还是增量。事实上,保定和廊坊已经承接了北京一部分事业单位和学校的搬迁,廊坊大学城早已有之。涉及到搬迁,很多机构会考虑到搬迁的成本,它一定会应用博弈的方式,激起沿北京周边的很多城市的谈判,看土地价格、补贴和各种方面的条件才做决定,高校这个趋势会更加明显。这些行政事业单位、高校去北京周边,那可不是简单的行政命令可以推动的,还需要巨额的补贴和优惠政策,实力雄厚才能吸引搬迁。

  对首都圈的冷思考

  十多年来,首都经济圈的进展并不大,这表明了在协同发展与竞争中存在着巨大的挑战。北京的地位决定了它的强势,导致了在跨行政区域合作中的不对等格局。京津冀的转型升级也面临着严重的路径依赖,尤其是经济发展水平相对较低的河北,重化工业的高额投资绑定力量强大,需要有勇气,痛下决心。且京津冀也面临其他城市群的激烈竞争,前有标兵后有追兵。三个地方的水资源、土地资源、能源等日趋紧张也亟须寻找新的可持续发展之路。

  现在很多人都在议论将天津定位于经济中心,北京做科技创新、政治、国际交流、文化中心等。笔者认为这样的定位欠妥,因为将经济与其他内容很难分开,没有国际交流、科技创新、文化发展,很难成就经济中心。一个城市,不可能只强调工业而不发展服务业,只突出港口而不重视国际交流。事实上,从没有低端和夕阳产业,只有夕阳企业。如果分工让北京天天吃鱼翅,估计也会吃吐。北京、天津之间如何合理分工值得好好研究,即使靠政府划定,也应该有充分的依据。一切都要尊重规律,就如同北京一直从户籍管理上严厉限制人口进入,但常住人口一直猛增,政策的限制作用有时是有限的,应该充分认识到市场的重要作用。

  河北、天津等很多地方都盯着北京产业转移的蛋糕,但其实北京产业转移的蛋糕并不大。北京目前服务业占到75%以上,这些东西都搬不了,因为这是生活服务业。像北汽和燕山石化这样的企业估计不会搬,否则昌平就不会积极推动三一落地。对于服务业而言,一靠人口二靠人才,新技术或许是疏散人群、产业的方式,但是河北可能短时间难聚集,服务业也难快速发展。更何况,北京非核心功能的产业未必一定要落户河北,也可以选择去河南、重庆等地。现在产业互动方式已经日益去地理概念化。最后,北京要破雾霾,也就意味要对河北做减法,如果简单产业就近搬移,雾霾如何破解?这是需要长远思考的问题。

  城镇化的新思维 

  中国的城镇化率从1978年的27.98%提升到2013年的53.7%,实现了大幅提升,也为中国经济增长、为改善老百姓的生活做出了重要的贡献。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》最大亮点是鲜明了以人为本的理念,提出公共服务均等化。同时,要求政府的角色从“主导”变为“引导”,这将带给未来的城镇化发展带来新的思维。

  由于土地城镇化率高于人口城镇化率,导致的很多鄂尔多斯康巴什、昆明呈贡等“空城”、“鬼城”、“睡城”的出现,这其中很重要的原因,就是当地政府在主导城镇化发展,没有考虑到未来人口聚集和产业聚集的风险而盲目仓促开展项目。这背后当然既有地方政府过于依赖土地财政,也有新城的拆迁难度和成本较低的因素,还有“唯GDP论”的影响。

  如果让市场来主导城镇化发展,市场主体会更加理性,会对新城的人口聚集和产业聚集做出详尽的分析和评估。要避免“空城”出现,就要讲究“产城互动”,“产”字很重要的一点就是需要市场主体来承担产业发展、产业建设的作用。所以,市场主导发展好的地方,很少出现大跃进式的空城现象。

  因而政府的引导作用主要体现在以下几个方面:第一,城市规划的制定,使城市在规划的指引下实现高质量、集约、高效的发展;第二,制定规则和标准,比如环境标准、地下水排放标准、空气质量的标准,通过一系列标准来推动新型城镇化走向智慧发展的道路;第三,要严格执法,就是对制定的规章制度要予以监督以确保落地;第四,要给社会创造一个公平、统一的市场秩序,保护好环境,从而建设一个“市场主体主导城镇化”路径一个合理的边界,并且要确立好政府和市场之间这条合理边界。

  此次新型城镇化规划明确提出了包括的户籍、土地、财税、投融资、行政等各方面的改革,都说明新型城镇化是十八届三中全会以来推动改革的牵一发而动全身的重要抓手。反过来说,也只有改革落实好了,才能推动新型城镇化美好蓝图的实现。

  规划中还提出,未来要有1亿人落户到城市里,公共服务、基础设施、保障投入等需要大量的资金投入。因此如何筹集可持续资金是新型城镇化的最大难点。市政债是目前进行新型城镇化的一个抓手。但是市政债如果以县为单位而言,绝大部分县可能不具备发行资格。因为发债必须要有一个门槛,按照企业来讲要有资产负债率。因此,未来一方面要让更多的社会资本参与进来,节约的同时也能缓解一部分压力;另一方面部分地方要学会做小的思维。他认为,倘若每个城市都愿意做大,要扩建很多基础设施。按照新型城镇化优化布局的要求,部分城市可以适当做减法。

  新型城镇化发展中的金融创新有三点:第一,通过制度改革培育更多符合城镇化的金融产品;第二,利用政府引导资金投入到有效的地方,如中央政府目前正在推行建立的政策性城镇化银行;第三,破解当前城镇化的资金问题还需要信息技术和增量红利。

各方观点

  李稻葵:城镇化是“冻得很硬的冰激凌”

  清华大学经管学院教授李稻葵认为,从长远来看,城镇化是增长点,但它是一个“冻得很硬的冰激凌”,很香,但是要一点一点地化解。城镇化需要非常复杂的政府规划和市场机制同时发挥作用,做得不好会留下很多隐患。城镇化未来一定能够拉动经济增长,但是这个作用短期内还不能完全释放出来

  肖金成:城镇化不等于城市建设

  国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为,过去把城镇化和城市建设的概念混淆在一块了,认为提高城镇化水平就是提高城市建设水平。现在提新型城镇化就是纠正过去认识上的偏差。新型城镇化是以人为核心的城镇化,逐步提高城市人口的数量,减少农村人口的数量。中国特色的城镇化道路,是要促进大中小城市和小城镇协调发展,这只有在城市群里才能实现。否则,就只能实现中心城市的发展。

  陈刚:就地城镇化是新型城镇化的最好选择

  北京市副市长陈刚认为,我国新型城镇化在解决城市污染、交通拥挤方面的一个创新点是从京津冀城市圈一体化发展的角度出发,把原来大城市中的职能分解到小城市中,让小城市的人们即使不到北京也可享受到北京的服务,就地城镇化便是新型城镇化发展最好的选择。

  诸建芳:城市圈的逻辑就是协同发展的逻辑

  中信证券首席宏观经济学家诸建芳认为,一方面,充分发挥核心城市的带动与辐射作用,有效带动农村工业化和城镇化发展。另一方面,中小城镇可以以大城市生产性服务业为依托,发展制造业;可以发挥其居住功能,为大城市上班族提供居住生活服务;可以发展农产品加工制造以及服务于农业生产的产业,连接大城市和农村。

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易鹏

盘古智库理事长、科技部中国生产力促进中心协会副理事长 /  27 篇文章

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从“首都圈”升温看城镇化

京津冀一体化不是要搞一致化,天津、北京、河北之间只谈合作不谈竞争,那么永远出不了在世界上有竞争力的城市群。

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